建立健全设区的市人大立法审议机制

卢鸿福

　　2015年立法法授予设区的市地方立法权，自此，地方立法开创新时代。

　　搞好设区的市地方立法工作，审议法规草案是其最重要的环节，也是打造良法、实现善治的关键程序。如何搞好法规草案的审议，不仅考验着地方人大的政治智慧和担当，也考验着执法者的水平和能力。

　　对于审议，地方人大并不陌生，听取和审议专项工作报告作为人大一项经常性、普遍性的监督方式，广泛运用于人大工作监督实践之中。但是，审议法规草案虽然同属“审议”之列，但与听取和审议专项工作报告时的“审议”相比，要求更高，规范更严。从相同的方面看，两者都是对被审议的议题发表看法，反映情况，提出建议意见；不同的是，听取和审议专项工作报告的“审议”，重在“审”，即组成人员及列席会议的人员针对听取的专项工作报告及其相关工作和问题，一个接着一个发表意见，阐明观点和态度。而审议法规草案，重点在“议”。即在组成人员及列席会议的人员在提出建议意见的基础上，需要进行反复讨论、争辩、交锋、搏奕。对审议意见的处理方式也不同。听取和审议专项工作报告后，以审议意见的形式交由“一府两院”研究办理，审议意见只要真实、全面、准确、鲜明地反映出席、列席人员的意见即可。而审议法规草案的“审议”，显然不能马虎随意，必须慎重对待，对法规草案中的每一款、每一个条文，都发必须经过反映讨论，协商沟通，达到比较一致的意见，为最后表决提供基础。

　　因此，对于设区的市的人大来说，审议法规草案是一项全新的具有挑战性的工作，也是打造良法的前提和基础，要充分认识法规审议的职能作用，准确把握审议的原则方法，要在总结听取和审议专项工作报告的基础上，健全完善法规草案的审议机制。要建立议前法律学习制度。在法规案审议之前，举办专题讲座，请专家学者介绍法规案所规范事项当前的国内外情况，以及涉及上位法的有关规定等，为审议法规提供保障和支持；要落实审议意见发言制度。健全完善议事规则，对常委会组成人员审议发言的言论免责和发言时间限制作出规范，既保护组成人员审议发言的言论自由权，同时约束一些组成人员漫无边际、漫不经心的发言。常委会组成人员在提出审议意见时，要提得准、提得实，提到“点子”上，不讲套话、空话，审议应当着重于必要性、可行性、合法性、协调性方面的把关，不拘泥于表述技巧和文字性争论；要建立分组审议制度，充分发扬民主，确保每一个组成人员有发言机会、有时间发言，特别是对涉及部门职责、体制机制、公民法人和其他组织的权利义务、涉及行政许可、强制和处罚等实体问题时，要求分组审议的组成人员都要发言，努力使个别意见变成一致意见，或者否决该个别意见；要建立审议重点发言人制度。针对每个议题，事先确定3至5人在集中审议时就立法关键问题作解释性、说明性发言，以便提高审议质量和效率；要探索法规审议辩论制度，对分歧大、牵涉广、影响深的问题，组织辩论，进行深入的探讨，让不同意见充分表达。在意见分歧较大时，可以召开分组联组会议，尚不能达成一致意见的，须报常委会党组会议决定。总之，审议是立法工作中一个非常重要的环节，不能等闲视之，既要大胆探索，勇于实践；又要善于总结，完善提高，努力形成科学、规范的审议机制，发挥其在科学立法、民主立法的职能作用。

(作者单位：湖南省娄底市人大常委会研究室)