《内蒙古自治区公路工程质量监督条例》立法调研报告

25.05.2018 16:23

本文来源: 法制办

为深入贯彻落实十九大中关于“质量强国、质量第一，效率优先”的重要思想，始终将“科学立法、民主立法、依法立法”的精神贯穿于《内蒙古自治区公路工程质量监督条例》的起草修改工作中，进一步推动我区公路工程质量监督工作的依法开展。自治区人民政府法制、交通运输厅和内蒙古自治区交通建设工程质量监督局组成立法调研小组，于2018年3月12日至17日赴湖南、甘肃，3月21日至24日赴鄂尔多斯、赤峰进行立法调研，主要针对于质量监督条例立法的必要性、合法性、合理性、与现存法律、法规的适应性等，收集关于条例需改进和完善的意见和建议。通过听取经验介绍、座谈交流以及实地观摩等形式，学习领会兄弟省份在《公路工程质量监督条例》立法工作中的好经验、好做法，分析我区公路工程质量监督的现状，探讨我区立法时采取的手段和措施。现将调研情况汇报如下：

一、调研省份交通质监立法主要特色

（一）明确了交通建设质量监督机构的执法主体资格，实现了从委托执法到授权执法的转变。在我国现行的有关交通建设质量监督执法的法律体系中，对交通建设质量监督机构的执法主体资格尚无明确法律、法规授权，只能以行政主管部门委托的形式明确。这一管理模式与当前的发展形势不相适应，不利于充分发挥交通建设质量监督机构的执法监督作用，影响力执法效力：一是作为无独立执法权的交通建设质量监督机构只能以交通行政主管部门的名义进行执法活动；二是交通建设工程质量监督执法涉及的范围广、时间长、项目多，若项目现场每一项具体执法行为，特别是行政处罚都要一事一委托的话，客观上不现实，执法效率大打折扣；三是根据职权法定原则，以法规授权的形式明确交通建设质量监督机构的执法主体资格有利于开展交通建设质量监督执法活动，提高执法效率。

（二）明确了参建各方的质量安全责任。如《湖南省交通建设工程质量安全生产条例》第七条规定，勘查成果文件必须真实、准确，勘察单位对勘查成果文件负责；第八条规定，设计单位应按照交通建设工程技术标准、技术规范和勘察成果文件进行设计，并对设计文件负责；第九条规定，施工单位对交通建设工程施工质量与安全生产负责；第十三条规定，监理单位依法依规独立实施监理，并承担相应的法律责任等等。

（三）明确建立交通建设工程质量安全风险评估、安全生产评价制度。交通建设工程从业单位、参与人员较广，建设项目从招投标准入到项目的交竣工验收，需经过诸多环节与流程，其建设过程也面对很多问题和矛盾，工程建设质量与安全始终伴随着工程建设全过程。针对交通建设工程质量安全风险相对较高、持续时间较长的特点，调研省份在起草条例的过程中充分考虑以人为本和预防为主的理念，将风险评估这一现代质量安全监管模式纳入法规条款，防患于未然，将关口前移。在项目交工验收前对质量安全进行整体评价，强化质量安全监管手段，以达到有效控制工程项目质量安全的目标。

（四）明确建立从业单位信用评价体系。调研省份为进一步规范交通建设市场，规范交通建设从业单位，从业人员行为，更科学、更专业的考核和评价交通建设市场的从业单位、从业人员，以公平、公正、公开的原则激励广大从业单位、从业人员讲信誉、讲业绩，湖南省将建立从业单位、从业人员信用评价体系内容纳入了法规条款第二十条、二十一条，并将信用评价考核的结果充分运用，与市场准入挂钩，增设了责任单位、责任人员的竟业（禁业）规定，是信用评价考核产生实效。

二、调研省份立法过程中的热点和难点问题

（一）关于明确交通建设质量监督机构的执法主体资格问题。这是条例立法过程中争议最多、协调难度最大、耗费时间最长、但又是非解决不可的问题。

（二）关于《条例》尽可能体现交通建设工程质量监督机构专业性的问题。调研中发现，调研省份的人大、政府法制办的有关领导一再强调，地方性法规立法应当是对国家法律、法规的完善和补充，涉及交通建设工程国家已有的上位法，如果只是简单的重复，就没有必要作为地方性立法，国务院出台的《建设工程质量管理条例》第四十三条第二款明确交通、水利等专业建设工程的专业性，四十四条也做出了相关规定。因此在条例中体现交通建设工程不同于一般房建工程的专业性特点，是立法中应该认真思考的一个方向，交通建设工程的特点是：一是社会公共产品，公益性强，社会反响度高；二是点多、面广、线长，生产周期长；三是桥隧施工、水运工程深水施工及诸多隐蔽性工程施工难度大、专业性强等等，在条例的起草过程中，尽可能的体现出它的专业性。

（三）工程项目交工质量检测和竣工质量鉴定的相关费用应纳入财政预算，由政府买单，实行政府购买服务的方式来进行。遗憾的是，由于种种原因，湖南省未将此条纳入条例当中。

（四）行政处罚措施可操作性较差。调研中发现虽然条例中对违反条例的内容都做了相应的处罚规定，可是在具体执行时难度较大，不能很好的对参建各方起到惩戒、警示作用，致使条例的法律意义大打折扣。

三、调研省份出台条例一些好的做法

（一）对交竣工质量检测进行分类管理

调研中发现，甘肃省对建设工程交竣工质量检测把控严格，他们对交工检测验收及竣工质量鉴定检测实行招标或委托。检测费低于50万进行委托检测，高于50万在全国范围内实行公开招标。交竣工检测招标由建设单位和质监局联合进行，由建设单位编制招标文件和招标最高限价，质监局组织会议对招标文件和检测费预算进行审核，后发布招标公告进入招标程序。委托类项目由建设单位编制检测费预算书并书面提出申请，经质监局审核检测费并提交质监局会议确定检测单位和检测费，发布委托函。根据委托函或中标通知书，由质监局、检测单位和建设单位签订三方合同，确保检测工作顺利进行。

（二）交通质量检测实行提前介入制

交竣工检测服务费支付实行计量支付。由承包人（检测单位）提出支付申请，监督人（质监局）和发包人（建设单位）按照完成的检测工作数量和工作质量对支付报表进行审核，发包人按照审核通过的支付报表支付检测费。检测单位完成检测后将检测报告提交质监局，质监局根据检测报告出具交工检测意见，并将检测发现的问题书面告知建设单位进行整改，建设单位完成整改后，由质监局对整改问题进行落实，并通知检测单位对工程进行复检。检测单位提交复检情况汇报或出具复检报告。质监局根据最终的检测报告出具交工检测意见或竣工质量鉴定意见。

（三）质监局对交竣工检测实行监督制，交竣工检测单位全面开展交竣工检测时，通知质监局对检测工作进行随机监督。

四、对我区制定条例的启示

（一）加快推进交通质监法制建设。

1.推进监督条例立法。一是通过立法确立监督机构行政执法地位，明确各级监督机构职责，落实参建单位质量主体责任。二是在设置罚则时，应充分考虑对上位法的补充，特别是针对建设单位职责不落实等方面管理缺少法律依据的问题。三是加强与自治区人大法工委、财经委的沟通，在审查修改过程中取得对条例内容的共识。

2.加强工程质量制度建设。一是加快出台工程质量监督职责标准化制度，进一步明确相关部门职责，规范管理行为。二是对我区适用的交通建设质量规范性文件予以梳理，明确我区现行管理办法，同时为质监立法工作做好铺垫。三是针对PPP、BOT等多元化建设投资模式，原有的建设、监理、施工的三方角色及其质量责任主体出现新的变化态势等问题，及时健全相关管理制度，落实各方责任。四是针对工程质量管理遇到的突出问题，在强化重点领域、关键环节管理的同时，出台相应的制度，规范管理。

（二）加快推进三级监督体系建设。

1.继续推动市县质监机构建设。（1）已设立质监机构的旗县，要加强队伍、制度建设，保持质监人员稳定，编制应专编专用。（2）未设立质监机构的旗县，督促盟市、旗县交通部门加大与当地编办、财政部门的协调力度，增加旗县级质监机构相应编制，落实经费。（3）加强系统人员的监督管理业务和执法培训，强化联合检查，在实际监督过程中进行交流学习，提高监督人员的执法能力和业务水平。

2.调整自治区、盟市公路工程质量监督范围。（1）随着盟市、旗县质监机构不断健全，人员队伍不断充实，监督能力不断提高，为更好地发挥属地监督优势和自治区级行业指导作用，适当调整公路工程的质量监督分工范围。（2）我局将加大行业指导力度，加强对盟市、旗县机构的业务指导，提高自治区、盟市、旗县三级质监机构的协调配合能力，构筑立体监管网络体系。

（三）推行“谁建设谁负责”的质量终身责任制

在内蒙古公路建设工程领域内推行质量责任终身制，使项目建设、勘察、设计、施工、监理、试验检测等从业单位在工程设计使用年限内对工程质量承担相应的质量责任。推行工程质量责任登记制度，工程项目建设、勘察、设计、施工、监理、试验检测等从业单位按照国家和自治区有关规定在各自工作结束时签订质量责任登记表，质量责任登记表应当纳入项目工程档案。建设工程在设计年限内出现质量问题，由交通运输主管部门组织专家进行论证，查找质量问题的原因，对质量问题进行定性与定量分析，并向上追溯质量责任登记表，划分各从业单位的权利与责任，做到权责清晰，责任分明。

五、自治区内调研及征求意见情况汇总

（一）条例征需解决的问题

本次调研中发现各盟市交通质监系统针对本条例需要解决的问题基本相同，主要集中在以下几点：

1.交通建设质量监督机构的执法主体资格尚需进一步明确；

2.交通建设质量监督执法职权、责任需进一步明确；

3.交通建设质量监督执法经费等保障需进一步加强。

（二）条例需改进的地方

1.建议将条例第二条第三款修改为“本条例所称质量监督，是指依据有关公路工程建设的法律、法规、规章、技术标准、经批准的设计文件以及工程合同，对公路工程进行从建设单位办理完成施工许可或者开工备案手续到竣工的全过程质量监督行政行为”。

2.建议将条例第十四条第二款修改为“建设单位与承担工程交竣工前质量检验检测活动的检验检测单位签订合同后，应当及时向质量监督机构备案，从事其他检验检测活动的检验检测单位在建设单位备案”。

3.整个条例中体现“监督行政”字样的内容统一修改为“监督执法”，应当进一步确定质量监督机构所从事的质量监督活动为执法行为，而不是行政管理行为。

4.条例第四十二条应将“质量检测意见”改为“交工质量核验意见”，与交通运输部“28号令”一致。

（三）条例需补充完善的地方