守住立法的源头做好地方性法规起草阶段工作的思考

刘 辉

　　立法为法治体系的建立和完善发挥着基础性作用，法规案起草作为立法的开始环节，直接关系到立法的进程，可谓事关重大。2015年新修改的立法法对法规案起草阶段的工作做了些新的规定对法规起草有着重要意义。

　　良好的开端是成功的一半”，法规案起草是立法活动的第一步，起草质量的高低直接关系到后续的工作进展一个比较成熟的法规案，要经历必要的考察调研、论证咨询、征求意见等过程和步骤，充分体现立法的科学性和民主性要求。高质量的法规案，可以减轻后续工作压力，使代表和常委会工作机构的主要精力用于存在争议的焦点问题上的讨论研究，从而量节省立法资源。

　　根据现行立法法规定和立法实践，常见的起草主体有人大常委会机关、政府及其组成部门，它们均可以自行起草，也可以委托第三方起草。

　　人大常委会机关：法规起草阶段的提前介入。立法法第53条为法制工作机构提前介入法律草案起草工作提供了明确的上位法依据。从实践来看，提前介入很有必要。地方性法规从立项、起草、审议、表决至通过公布，一般经过人大常委会的两次审议，两次审议涉及到的常委会工作机关均有必要提前介入，尤其是法制工作委员会。法制工作委员会的工作一般是整个立法过程中的最后一环，如果没有提前介入，出现存在重大分歧而在前面环节又没有解决的情况，工作就会相对被动。

　　立法是一个错综复杂的工作，需要涉及到的各个主体积极配合，厘清职责，提高认识，形成合力。提前介入，一方面有利于使所有参与立法的主体形成团队整体认识，而不是那种只要草案一交到人大机关就与己无关了，至于之后的法规修改成什么样，存在哪些问题都无需关心。另一方面，提前介入也是人大主导立法的重要抓手。党的十八届四中全会提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制，立法法，也明确规定加强和改进法律起草机制，因此有关专门委员会、常委会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作。

　　提前介入会让我们更加清晰地了解到存在争议的问题，对一些重大问题有所了解，做到早介入、早发现、早协调、先沟通。参与提前介入的工作人员应该认真梳理所涉及到的重大问题并及时向领导汇报，做到心中有数，并提早寻求解决问题的方法和途径。同时要注意的是，提前介入不是代替包办，不是越权干预，而是了解与指导，尤其是对一些明显不符合立法技术规范要求等表达形式方面的失误及时予以纠正，这样就可以大大节省二审期间对草案修改的工作量，可以集中力量解决实质层面的问题，并且可以为“精雕细琢”留下时间。

　　政府部门：部门领导的法治思维。一般情况下，政府部门是起草法规案的主要主体，承担着起草与本部门有重大业务关系的法规任务。部门的起草负责人是否具有法治思维直接关系到草案质量的高低。起草部门领导欠缺法治思维，将直接导致法规草案重权力轻权利，重义务轻职责。在立法指导思想上坚持法治原则，坚持底线思维，对于明显违反上位法，勇于对突破权限边界的规定说“不”。在一次次的立法实践活动中，坚持问题导向，引导部门逐渐树立立法领域里的法治概念。

　　同时，也要注意矫枉过正。张德江委员长指出，强调发挥人大主导作用，并不是忽视政府在立法中的重要作用，不是要撇开政府由人大唱“独角戏”。政府部门作为一线工作的实践者，最具管理经验，熟悉工作中存在的问题。对于各类违法行为，出现的各种新生事物，宏观和微观的现象，都比立法者掌握的更全面，更符合实际。而立法是一个集思广益、凝聚共识的过程。要加强调查研究，不能局限于法律技术规范的限制,应该坚持一分为二看问题，不能从一个极端走向另一个极端。

　　委托第三方起草：积极探索好的途径和方式。党的十八届四中全会决定明确指出，“健全立法机关主导，社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。”立法法第五十三条第二款也规定，“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。” 《元上都遗址保护条例》是我区委托第三方起草并经自治区人大常委会审议通过的法规，是一次有益尝试和探索。同时也存在第三方起草的中立化有待加强的问题。委托第三方起草，是为了最大程度上限制部门利益法制化，避免政府部门起草将自身利益通过法律手段固化。《元上都遗址保护条例》由地方政府主导选择第三方起草，但是由于第三方受制于委托方影响，在一些涉及到权利义务设计等关键条款上还是受到委托方影响，使得部门利益法制化现象更加隐蔽。在当前委托第三方起草机制体制尚不完善的情况下，如何提升第三方起草的质量，是摆在我们面前急待解决的问题。

　　确定委托第三方起草的地方性法规的范围。是否需要委托第三方起草，要综合考虑立法资源、法规重要性、出台时机、所选第三方业务水平等。

　　充分发挥人大及其常委会在立法起草中的主导作用。由常委会主导起草，从法理上来看，常委会是民意代表机关，由它来主导立法可以更好地代表民意，同时吸收部门、专家学者等加入，可以发挥立法机构熟悉立法技术，部门熟悉实践工作，专家学者熟悉理论研究的长处，综合各方优点，补足短板。2016年初，南京市十五届人大四次会议通过了《南京市物业管理条例》，该条例是由南京市人大常委会主导，面向全国招标第三方起草，发挥专家学者和第三方机构中立之长处，在制度设计中平衡各方利益，打破部门立法的利益色彩，提升了立法公信力。

　　引入竞争机制，增强第三方参与立法的责任感与积极性。在这一方面，广东省的作法值得借鉴。广东省人大常委会将对第三方起草法规建议稿的评估工作制度化，促进委托成果质量的提高。同时，在选择委托对象上，引进竞争机制，人大从中选取最符合经济社会发展要求的法规草案，充分调动第三方的主动性和积极性。为客观公正选择第三方，建议将委托起草情况向社会公开，内容包括委托的法规、委托的对象、委托的成果，并且受托方参与法规起草过程也要向社会公开，充分接受社会公众的评价和监督。

　　第三方机构要注重自身能力建设，不断提高立法技术水平。第三方也要在实践中摸索立法经验，将科学研究与立法项目有机结合，以便更好地为第三方立法提供智力支持和保障。只有将立法需求和第三方机构的能力水平有效衔接，才能突显第三方参与立法的优势。

（作者单位：自治区人大常委会法制工作委员会法规二处）