新产业、新技术为化解过剩产能提供新的路径

　　2016年中国经济结构调整的重点有五个，其中关键的是去库存和化解产能过剩（简称“去产能”）。去产能与去库存二者有一定的联系，但是也有所区别。长期来看，中国许多传统产业经过30多年的发展已经达到世界规模第一。尽管可以争议说这个规模如果按人均水平算远远落后于世界主要发达国家，但是不能以此作为不去产能的理由。因为衡量产能是否平衡的关键不是人均水平及其国际比较，而是现实购买力需求。而传统产业普遍存在的20%-30%左右生产能力闲置过剩已经说明了供给远超需求。 

　　短期来看，传统产业如果不发生需求短缺，其库存不会很大，更不会大量积压。只有当产能严重过剩时，才会造成库存持续积压。库存积压是果，产能过剩是因；去库存是治标，去产能才是治本。2016年的结构调整任务是治标先治本，标本兼治。 

　　去产能的传统政策具有哪些局限性 

　　第一，用行政手段压产能，出现零和博弈局面。 

　　一是政策缺乏相应的操作细则，效果大打折扣。以钢铁产业为例，此前颁布的《钢铁产业发展政策》和《钢铁产业调整和振兴规划》等政策文件要求地方政府严格控制钢铁总量，对于产能落后且污染严重的中小企业通过“关停并转”等措施逐步予以淘汰，集中优势资金、技术和人才发展循环型钢铁企业，并实行严格问责制。众多中小企业为避免被强制“关停并转”的宿命，只能通过自身的联合重组求得一线生机。重组更多的是出于规避国家调控的动机，各企业之间人事、财务和经营管理都完全独立，缺乏配套统一的规章制度，民营企业各自为政的经营现状令所谓的重组并购名存实亡。 

　　二是去产能的地方动力不足。只有中央去产能的积极性而无地方政府的积极性，严重阻碍了产业合理整合。传统产业多是地方经济的重要支柱，地方政府出于当地经济发展、政府政绩、社会稳定和税收、就业等方面考量，在面临中小企业“关停并转”的重大决择时，往往向大企业施加压力，要求其承担起兼并重组中小企业的任务。大型企业在地方政府干预下，吸收重组中小企业后，缺乏改造和提升中小企业落后产能的动力，造成企业之间整而不合，运营效率低下。 

　　三是产业重组目标缺乏量化要求，考核不严格。如按照《钢铁产业调整和振兴规划》等政策文件要求，钢铁企业间的重组并购应以淘汰落后产能，实现资源整合为最终目的，通过财政、税收、环保、土地、信贷等政策措施调动企业的积极性，合理有序地淘汰落后产能，从而提高资源和能源的利用和钢铁产业整体的节能减排水平。但实际上，我国钢铁产业的重组并购与产能优化和节能减排的预期目标相距甚远。 

　　第二，通过传统金融手段化解过剩产能渐遇瓶颈。 

　　数据表明，中国产能过剩行业货币资金对短期债务的覆盖程度普遍远低于整体水平。据统计，截至2015年三季度末，钢铁、煤炭、水泥等行业债券发行人货币资金/短期债务指标位于最低区间0-0.2的占比为32.3%，较信用债发行人整体高出17个百分点；位于次低区间0.2-0.4的发行人占比为44.3%，较信用债发行人整体高出11个百分点。由于过剩行业内的企业整体盈利能力严重下降，债券市场违约事件层出不穷和刚性兑付规则的打破，产能过剩企业再难以继续使用金融杠杆推进企业重组和落后产能淘汰。 

　　第三，通过需求端化解过剩产能已面临极限。 

　　从内需方面看，国内基础设施建设和房地产投资自2008年经历多轮非理性扩张后，潜力已经释放殆尽。在人口逐渐向大城市聚集的今天，三四线城市地产库存压力空前，房地产对经济的带动作用也将日益减弱。本来传统产业的振兴看好新一轮城镇化，然而房地产巨大库存和固定资产投资回报率持续降低，中断了这个期盼。 

　　探寻化解产能过剩新思路 

　　第一，结合“一带一路”战略，逐步转移过剩产能。 

　　一方面，“一带一路”沿线国家中，发展中国家占据绝大多数，这些国家近年来基础建设相对发达经济体更为落后，且经济增速也因硬件不足而明显放缓。对于这些国家，中国可以凭借自身在基建领域相对先进的技术和成熟的经验，将钢铁、水泥、电解铝、玻璃和船舶等与基建相关的过剩产业逐步转移。另一方面，中国所拥有的产品、资本、技术和人才优势也为“一带一路”的顺利实施提供了有利条件。目前来看，中国传统产业的过剩产能可凭借“一带一路”战略，通过以下两种途径实现转移：一是将国内过剩产品通过对外贸易销售到沿线国家，二是采取绿地投资的方式，在沿线国家建厂，实行成套设备整体转移，并将配套产业和设备同步转移，形成产能、资本、技术、标准立体化综合转移。 

　　第二，强化供给侧管理，通过产业升级转型激活闲置产能。 

　　中国的产能过剩行业很大程度上源于产业低端化和无序化，这在传统行业和新兴产业领域都广泛存在，其原因固然有产业链全球化分工造成的“低端锁定”效应，更深层次的原因则是企业更新产能动力不足。因此，中国要真正化解过剩产能，就必须采取一系列手段消除内生的产业升级障碍，使产能过剩行业率先完成升级转型，通过供给端发力来突破产能困境。 

　　一是降低各行业准入的显性和隐性门槛。政府不仅应允许民营企业进入更多的垄断行业，还应给予所有企业以同等待遇，鼓励民营企业和国有企业在更公平的环境下广泛展开竞争。尤其应降低“去产能”过程中的行政干预色彩，防止部分地方政府以去产能之名行“寻租”之实，间接地保护了落后产能企业，挤压了一些具有创新动力的民营企业的生存发展空间。同时，还应当简政放权，对于不应由政府干预的竞争性行业，应尽量减少政策干预，为各类企业营造更好的竞争环境。 

　　二是大力培养一批新的下游产业，间接地带动产能过剩上游产业的转型与升级。中国应继续发展以高铁、干线大飞机制造、智能机器人、芯片产业为代表的高端装备制造业，大力推进此类行业核心技术的研发与掌握，将其建设成为中国新的经济增长点。同时，还应加大国防建设投入，并不断提升军事装备水平。通过这些产业的发展，能够倒逼上游产能过剩行业进行转型升级，淘汰过剩产能。 

　　三是进一步鼓励企业从事技术创新，营造更好的创新环境。国家不仅要从财政、金融、人才等方面进一步为从事科技创新的企业提供更多的支持，还应加大对知识产权的保护力度，对企业的研发活动给予税收上的减免，保持微观经济主体对科技创新的积极性。同时，还应出台相关法律，对于国内企业互相之间通过价格战进行以独占市场为目的恶性竞争，应予以严格禁止，防止企业将利润用于挤压竞争对手，降低对创新活动的投入。 

　　第三，充分利用金融市场工具，通过重组并购有序淘汰过剩产能。 

　　一是可考虑通过发行专项国债为化解产能过剩募集专项资金。专项国债专门用于地方过剩产业的重组、整合和淘汰，确保被淘汰企业员工的切身利益得以保障，从而使过剩产能淘汰工作平稳运行，避免社会矛盾激化。同时，为了避免专项国债资金被挪用，国家必须严格监督资金使用过程。应通过认真调研，了解各行业产能规模，根据行业产能过剩实际情况，筛选出重点需要解决产能的行业，制定相关指标，按照指标确定资金使用计划，并按照季度拨付。 

　　二是加速推进交易制度改革，发挥多层次资本市场的作用。一方面，中国可利用日益成熟的地方产权交易平台系统，实现国有企业产权交易、债权资产交易，使不良贷款、不良资产得到有效剥离。通过这种方式，能够避免传统手段化解过剩产能过程中企业大批破产，人员大量失业导致的社会动荡。另一方面，应对中国债券市场进行改革。发达的债券有利于国家通过市场化途径进行不良资产的化解，防范风险向银行系统蔓延。因此，中国不仅要加速推进各类交易所债券市场和银行间债券市场的互联互通，还应尽快推进金融产品的创新，加速中国版高收益债的推出，扩大资产证券化产品的试点规模，并为其提供更公开、透明的交易平台。 

　　第四，实行减免税费新政。减低成本的思路无非是限价、减免税费和技术进步三种。从长远看，技术进步可以持续降低供给成本，是解决增长成本上升的根本举措。但是技术进步的周期较长、前期投入较大、不确定性较多，因此在短期内难以奏效。限价是一种行政手段，除在公共产品供给领域有一定效果外，在私人产品供给和竞争市场上使用，不利于市场价值规律和供求规律发挥作用。而相较于限价，更多的减免税费在短期内是有利于经济迅速恢复活力的举措，这也是供给管理的重型武器。当然，采取减免税费新政在不减政府开支的情况下，会导致财政赤字规模扩大，因而如果不把握好控制赤字的规模限度，因赤字引发的通货膨胀将会抵消前期减免税费的降成本效应。宏观调控最忌讳的就是为其一点不及其余。无论是需求管理还是供给管理，最终都是实现经济运行的综合平衡，两端合力才能实现调控目标。 

　　作者为中国人民大学经济学院副院长