科学立法要分清"大"和"小"

　　 王思远

　　卢梭就曾说过:"一切法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里。"“大理石”“铜表”和“公民的内心”来刻，足以说明立法的神圣。立法的关键当属立良法，而立良法的重点，首先就得分清“大”和“小”。

　　“皇帝拿个金锄头”

　　在我们观念中，对“大”和“小”也是有所概念的。比如有个笑话是这么讲的：古代有个人想象皇帝每天过什么样的日子呢？他琢磨着自己每天都得用铁锄头种地干活，而皇帝贵为天子，条件肯定好很多——肯定是用金锄头种地吧！这个人的笑点就在于，他不知道当财富增加的时候，原来的小日子就会发生翻天覆地的变化，这种变化是质变，而非单纯按比例放大。说白了，就是没分清“大小” 。

　　在立法过程中，每个人在分辨“大小”时，或多或少都容易产生一些代入感：制定和自身生活有关联的法律条文，难免愿意用自己身边的事情去类比——可身边、家庭内部调整的都是熟人关系，法律作为社会的行为规范，主要调整的都是陌生人之间的关系，这两种关系完全不同，调整的方式也不一样。用小事儿推测大事儿，用生活规则制定社会规范，就特别容易犯“皇帝拿个金锄头”的错误。同样，如果一个系统已经变得很大了，可是它还在使用过去应对小事儿的道理去制定新的规则，那也可能出大问题。

　　“老兵用不了新武器”

　　美国的政治制度是200多年以前设计的。1789年成立第一届国会的时候，众议院总共只有65位议员，是按人口比例从全国各个州中选拔而来，而当时美国的总人口只有400万人。65个议员代表400万人口，平均每个议员只需要代表6万人。

　　6万人是个什么规模呢？放在今天的中国，也许一个公安分局、甚至某个派出所的辖区就有6万人。从这6万人中选拔出一个人，让他代表父老乡亲们去首都开个全国性的大会，一点问题没有。议员能够听到选民的呼声，选民也容易了解议员，没准儿议员就是自己隔壁邻居，上个礼拜还跟自己握过手说过话。

　　后来美国人口越来越多，众议院人数也逐渐增加。可是到了一百多年前，众议院达到435个人的时候，人们意识到不能再继续增加议员了。四百多人开会吵来吵去已经很难达成一致，如果再上升到七八百人，那会就没法开了。于是当时立法，众议员人数从此就设定为435人。

　　议员人数封顶，可是美国的人口总数还在不断增加。到今天的美国，每个议员需要代表超过70万人。

　　面对6万人，那都是父老乡亲。而面对70万人，那可完全不一样——时代在变，需求也在变，老兵需要“新武器”，立法需要“大视野”。

　　看“大小”，怎么才“科学”？

　　在立法实践中，经常会遇到不同的利益诉求。譬如论证、审议、公开征求意见时，大家都旗帜鲜明，态度明确，有时候还挺激动——常常会说：“这一条如果不写，后果很严重！”可事实真是如此么？如何在立法过程中避免偏听则暗，科学分辨“大”和“小”呢？

　　第一，把握住目的。要明确立法的目的和宗旨，也就是说要看清楚“大事”，把握住“大局”，尤其要避免个人好恶，把个人的情感、部门的利益都剥离开。

　　比如，前几年校车出现了好多次的事故，这时候社会各界人士就出来说，应该制定校车的安全标准。尤其是在国家《专用校车安全技术条件》出来之后，仍出现了很多的解读文章，有一些言辞激烈，说即使有了新的标准，但还是不够严，无良奸商仍然有机可乘。感情很炽烈，心情很激动，可立法是需要权衡方方面面关系的，如果由于担心孩子们的安全，就要通过法律，逼着学校不计成本来提高校车的标准，而不考虑学校、孩子和家长的实际情况，结果就很可能是过严的标准导致过高的成本，最后大家都买不起校车，不得不选择使用安全性能更低的交通方式，比如自己骑自行车去送小孩。

　　因此，面对多元化的利益诉求，把握好立法目的就很重要：我们的制度设计，到底是要在校车质量、学校监管和孩子安全之间找一个平衡点、尽量保障最多孩子们的安全和方便呢？还是说要做一个坚不可摧、绝对安全，不过只有极个别的孩子才用得起的“坦克车”呢？

　　第二，拿捏好标准。在《魔鬼数学》这本书中有这样一个例子。英国有一种口服避孕药，效果很好很受欢迎，但是政府研究发现，这种避孕药会使得妇女得血栓的风险增加一倍，于是就向全国医生发布了一份报告，说开这个药的时候要谨慎一点。结果报告上了报纸，很多女性听说以后就干脆什么避孕药也不吃了，结果英国一年内多了好几万妇女怀孕，还增加了13000起人工流产。

　　事情到这里还没完，根本问题在于，人得血栓的风险到底有多大呢？要知道，一个育龄妇女得血栓的概率只有1/7000，这本来就是一个极小的数字 —— 你把一个小数乘以2，变成2/7000，还是一个小数！而且血栓不是绝症，得了也不一定会死。有人专门做了计算，如果英国妇女正常吃这种避孕药，那么全英国每年会有多少人因为这个药而得血栓而死呢？差不多是一个。

　　也许有人会觉得，生命无价，多死一个也不行。可是因为不吃这个药，多死的一万多婴儿又怎么算呢？

　　还有一个例子。美国的托儿所有两种。一种是在老师自己家办的，一个老师带四五个孩子，学费比较便宜。另一种是正规托儿所，人手多，设施齐全。好，现在数据显示，家庭托儿所中小孩因为事故死亡的概率是正规托儿所的7倍 —— 那么问题来了，如果现在立法，要特别注重保护未成年人入托安全，那根据这个统计结果，是不是应该要求孩子都必须去正规托儿所呢？

　　也许这个时候我们制定规则的衡量标准，就不只是看看倍数，还要看看绝对值。事实是全美国每年死于家庭托儿所的孩子只有10几个 —— 而与此同时，同样年龄的孩子死于交通事故的数量是每年79个。因此如果正规托儿所离家比较远，家庭托儿所离家比较近的话，在只考虑安全的前提下，那就应该让孩子去家庭托儿所。

　　当然，为了说明问题，在这几个事例中，我们只假设了单一的前提。但生活不是道听途说，吃饭也不能因噎废食，过马路有风险，我们也不能不上街——事物的变化发展很复杂。如果在立法过程中不顾标准，没有全面考虑、仔细求证、综合比较的话，那就很可能有所偏颇，和良法、善法的初衷背道而驰。

　　第三，坚持学习。当然，科学立法还有很多构成要素，但别忘了，立法的关键主体，其实是人。作为一名立法工作者，要想能够时刻不忘初心，牢记宗旨，科学判断并精准决策的话，你还得有这个能力——与时俱进，持续学习。

　　著名物理学家伽莫夫曾在他的书《从1到无穷大》中讲了一个有趣的故事，：两个原始部落的酋长比赛，看谁说的数字大。第一个酋长说了：“三”，第二个酋长想了半天，然后涨红了脸，只说了一句话：“你赢了”。

　　今天听起来觉得这两个人真可笑，只要说出“四”，不就反败为胜了？但对于这两个生活在原始部落的酋长而言，他们所拥有的东西很少超过三个，比三个多的东西他们就觉得没有必要数清楚了，就用许多来形容了。也就是说，他们固有的环境、知识和眼界限制了他们的认知。

　　因此，作为一名立法工作者，要想真的做好本职工作，就需要时刻加强学习，加快知识更新，拓宽自身眼界，提升能力素质，努力做到学以致用；在日常工作中还要多调查、多研究，深入基层、深入群众。事物的变化发展很复杂，只有在实践中学习，在学习中实践，不断探求规律，提高解决矛盾问题的能力，才能具备制定良法和善法基本素质。

　　在立法中先学会分清“大”和“小”，这不是个性，而是一种理性。古人说：“为国也，观俗立法则治，察国事本则宜。”坚持一切从实际出发，立足实际情况，回应现实需求，这始终是决定立法成败的关键——也是科学立法的必然选择。