我区落实草原生态保护补助奖励机制政策工作纪实
今天，人与草原如何和谐共处的深思，总是萦绕在人们的心头。
我们无法忘却那些曾经的数字：因为超载过牧等原因，天然草原退化面积达到4626万公顷，占内蒙古草原总面积的53%，并且每年还在以数十万公顷的速度退化、沙化。
保护草原，终于等来关键的一年！
2011年，国家在内蒙古等8个省区率先启动了草原生态保护补助奖励机制政策，这也是新中国成立以来在草原牧区投入规模最大、覆盖面最广、牧民受益最多的一项政策。
补贴如何发，资金怎么管，牧民生活如何保障，实施效果究竟怎么样？4年来，为了让中央的这一决策部署在内蒙古大草原落地开花，我区从草原牧区实际出发，开展政策创新，严格资金管理，保证草原补奖新政在阳光下运行，让中央的强牧、惠牧、富牧政策润泽每一片草原，惠及每一户牧民。
付出终有回报。4年来，内蒙古亮出了耀眼的成绩单：草原生态恢复成效显著，草原植被盖度较2010年提高了6.52个百分点，连续3年稳定在40%以上，146万户、534万农牧民从中受益，草原牧区生态、生产、生活水平持续向好。
让退化的草原重披“绿衣”，让辛勤的牧民多得实惠，我区各级政府从建设草原生态文明着眼，从农牧民增收着手，将草原补奖机制政策落实作为草原牧区工作的头等大事，不遗余力推进政策落实。连续4年，内蒙古的草原补奖政策落实绩效评价为“全国第一”。
让退化的草原重披“绿衣” 让辛勤的牧民多得实惠
——我区落实草原生态保护补助奖励机制政策工作纪实
◎本报记者 郭俊楼 通讯员 史生荣
补奖资金怎么发？ 创新政策确保公平安全
乌兰察布市四子王旗脑木更苏木乌兰希热嘎查牧民额尔登有一张特别的“银行卡”。自2011年起，根据草原补奖机制，国家给他的银行卡里每年打进补助禁牧款73950元。
“我们居住地属戈壁滩，生活生产条件极其恶劣，如遇干旱年份很难维持生计，需要到外地倒场放牧。禁牧政策后，我的生活比过去有了很高的收入，国家对我们牧区实施的政策太好了！” 额尔登高兴地说。
事实上，从2011年开始，国家每年安排我区草原生态保护补助奖励资金40.4475亿元。具体标准为禁牧补助每亩6元、草畜平衡奖励每亩1.5元。
这么多补奖资金，究竟该怎么发放？我区东西跨度大，草原类型多样，载畜能力差别很大。如果补奖政策只考虑面积因素，对草场质量好、载畜能力高的地区明显不公平。
经过仔细思量，在政策正式落地前，我区根据自身实际制定了《内蒙古草原生态保护补助奖励机制实施方案》。
这份方案提出了“标准亩”的计算方法，以及实行农牧户补奖额封顶和保底措施、实施分期减畜制度、设立嘎查（村）级牧民草原管护员公益性岗位等一系列切实可行的创新政策。
按照这一方案，避免了在全区范围内搞“一刀切”，最大限度的调动了地方落实补奖政策的主动性和积极性。实行封顶和保底措施，避免了农牧户补奖额度过高或过低，保障了绝大多数农牧户的合法利益。实施分期减畜制度，降低了我区畜产品市场的供应波动和价格波动，也避免了农牧民收入的大起大落……这一创新，得到了基层干部和广大牧民的高度认同。
政策实施第一年，我区就实现了任务、资金落实两个“98%”的良好开局，并为连续4年政策落实绩效评价全国第一奠定了基础。
这套方案后来甚至成为很多省份实施这一政策的参考范本。
然而，草原补奖政策涉及资金规模大、政策性强、涉及面广，与农牧民切身利益息息相关，责任重大。如何保证资金安全？
2011年我区先后印发了《关于严明纪律确保草原生态保护补助奖励资金安全发放的意见》《禁牧和草畜平衡工作监督管理办法》《内蒙古草原生态保护补助奖励机制资金管理办法》和《内蒙古生态保护补助奖励资金绩效评价办法》，常态化监督的内蒙古草原补奖新政约束奖惩机制基本建立。
尤其是草原补奖资金采用“一卡通”直接发放，自治区财政部门又与移动通信部门联合为受惠农牧民免费开通了草原补奖资金到账短信服务，通过“一卡通”系统准确掌握资金发放额度和进度，进一步加强了社会监督力度，保障了资金的安全高效。
加强对资金的事前、事中和事后控制，对资金使用全过程的经济性、效率性、效果性、科学性进行考核，使有限的资金发挥较大的经济、社会效益。充分发挥嘎查（村）牧民大会职能作用，对享受补奖的地区、类型、草原面积、户数、人口、减畜等情况，均张榜公布，接受群众监督，维护了补奖政策的严肃性。
4年来，中央财政下达内蒙古草原生态补奖各类资金近166亿元，内蒙古本级财政配套资金40多亿元，全区已有10.13亿亩草场纳入到草原生态保护补助奖励机制范围内，146万户、534万农牧民从中受益。
随着草原补奖政策的顺利实施，牧民传统放牧观念逐步改变，保护草原已成为自觉，被动减畜正在向主动减畜、责任减畜、科学减畜方向转变，内蒙古草原生态得到了很大改善。
据持续监测显示，草原补奖政策实施4年来，饲草料供给能力进一步提高，天然打草场为1.35亿亩，比2010年提高了1021万亩；草原补奖区草畜矛盾得到有效缓解，与2010年相比，草原补奖区牲畜头数下降了1428万羊单位，舍饲比例从2010年的58%，提高到2014年的65%，超载率也由2010年的24.14%，下降到13.32%。
草原是牧民赖以生存的资源，一旦草原“休假”，牧民的日子怎么过？收入从哪里来？草原补奖的资金够不够花？
我区的一系列“组合拳”，让牧民吃了一颗“定心丸”。草原补奖政策实施后，牧民们的生活有了保障。
用锡盟苏尼特左旗赛罕高毕苏木牧民恩克巴图的话讲，原先他们有没有收入要看老天爷的脸，遇到连续干旱，羊越多越赔钱，还得靠贷款过日子。
“现在好了。有了禁牧补贴款，旗里面还给上了社保，嘎查还给免费建了棚，虽然羊比以前少了，但是收入还算满意，关键是心里踏实多了。”恩克巴图说。
阿拉善盟阿左旗巴彦浩特镇沿贺兰山一带是国家重点生态保护区，是最早实施退牧还草工程的区域。由于牧民人口多，人均占有草场面积小，退牧户享受禁牧补贴相对较少。国家草原生态补奖政策实施以来，阿左旗沿山一带禁牧户政策性补贴收入由原来的400元—3000元增加到现在的3500元—12000元，牧民收入大幅增加，特别是结合项目还实施了农牧民养老保险制度。
为了最大限度解除农牧民的后顾之忧，我区各级政府积极筹措资金。4年来，全区投入各级财政资金200多亿元。尤其是2014年，全区投入各级财政资金53亿多元，为项目实施以来投入最多一年，在财政部、农业部对13个省区进行的绩效评价中，内蒙古被评为优秀。
在资金调配时，我区树立发展新理念，打好政策组合拳，除了在畜牧良种补贴、牧机购置累加补贴、牧民燃油补贴、牧区水利饲草地建设、牧民管护员工资补助、高产优质苜蓿建设等多个方面给予配套资金外，要求地、县两级的资金配套，从保障入手，发挥政策微观调控作用，提标、扩面，使履行禁牧责任的农牧民有一份收入、一份社保、一份工作，子女升学教育有保障。同时，为了保证倾力落实，从2011年开始，我区将草原补奖政策落实情况列为盟市政府领导班子年度考核的重要指标。
地方、自治区与国家三级政策各个环节相互补充、相互衔接，加快了草原牧区畜牧业生产方式转变，促进了牧民增收，极大地调动了牧民实施草原生态补奖政策的积极性。
镶黄旗文贡乌拉苏木阿拉腾毛都嘎查牧民张万贵一家，可是尝尽了草原补奖政策的甜头。2010年，张万贵一家收入不足3万元，草场严重退化，自家的1000亩草场纳入到禁牧区，每年全家可享受禁牧补贴9000元。
补奖政策实施以来，政府为张万贵补贴新建、修建砖木结构标准化暖棚8间、普通棚3间、人畜饮水用深水机井1眼，享受牧机补贴，购置了拖拉机、打草机。前两年张万贵还加入了察哈尔羊养殖专业合作社，现在每年有80头基础母羊，接羔100多只，去年年底收入就达11万多元。
以禁牧、草畜平衡制度的深入落实及多方资金投入为契机，我区加快补奖区原有的草原畜牧业向建设型、生态型、科技型的现代草原畜牧业转型升级，引导农牧民向精养畜、科技养畜要效益。
鄂托克前旗大力推广绒山羊增绒技术，通过人为控制日照时间影响生物钟，促进羊绒生长，可实现绒山羊增绒100%；锡林郭勒盟鼓励接冬羔，与早春羔相比，冬羔短期育肥出栏可在不增加草场放牧压力的同时实现牧业增收，每只可多增收53元；四子王旗创建了“杜蒙肉羊生产经营模式”，减轻草场压力，羊群减少三分之一后，依然可实现增收……
草原补奖政策实施4年来，补奖区农牧民收入显著增长，以呼伦贝尔市农牧民收入为例，人均纯收入9990万元，比2010年的7365元增加2625元；草原畜牧业基础设施建设再上新台阶，2014草原围栏面积4.41亿亩，比2010年提高了5273万亩；草原畜牧业组织化程度进一步提高，补奖区现有各类草原畜牧业合作社1.3万家，比2010年提高了8049家，入社农牧户124万户，比2010年增加了8万户……
5年实施期满后怎么办？ 期待草原补奖长效机制
为准确掌握补奖新政实施成效，便于提针对性强、可行性强的政策调整意见，我区从2011年开始，对补奖区域内的草原变化情况及120个典型牧户生产生活情况进行全面跟踪监测，建立了生态、生产、生活双向评估机制。
“草原生态脆弱，破坏容易恢复难，恢复周期长，即使恢复仍然脆弱。5年的周期，对于生态退化草原，尤其荒漠化严重的地区，难以取得实质性恢复。牧民的生产周期很长，没了基础母畜，短时间根本缓不过劲来。”评估中发现了这样的问题。
草原补奖机制目前实施期限为5年，5年以后，草原怎么办，牧民怎么办？
采访中记者了解到，因为草原补奖没有明确5年后牧民能否放牧或继续放牧，导致很多牧民持有观望情绪，惜售牲畜现象严重，减畜决心不足。
在今年的全国两会上，自治区人大常委会副主任李荣禧等多位全国人大代表提出了关于持续和完善草原保护和建设的建议。代表们担心草原生态保护补助奖励机制一旦到期，牧民们“解禁”放牧，可能带来生态的倒退。
“草原生态是一项长期工程，仍需要时间进一步地恢复，即便草原生态好转，也要建立起草场可恢复、可持续利用的模式，不能再走回头路了。”有代表说。
此外，自治区财政厅建议，建立草原生态保护补奖的长效机制，草原补奖政策在2015年实施满5年后，能作为一项长期惠牧强牧政策持续下去，形成稳定健全的草原生态补偿长效机制。
根据对典型牧户的调研发现，当前，牧民收入的主要来源仍为卖畜产品，且超载过牧现象依然存在，继续减畜将导致牧民收入大大减少。并且，由于物价不断上涨等客观因素的存在，使生产和生活成本不断提高，就目前的补贴标准而言，很难满足广大牧民特别是禁牧区牧民的持续稳定增收的要求。
针对补贴标准，牧民们也提出了自己的异议。现行的禁牧补贴和草畜平衡奖励标准均是参照2010年牛羊肉价格制定的，固定不变的补贴标准，与持续走高的生产成本和畜产品价格的矛盾十分突出。
“尽快提高补贴标准非常必要，应综合考虑物价上涨、货币通胀等因素，建立草原补奖机制补贴奖励标准自然增长机制。”专家们建议，国家应根据肉食品价格的上涨和牧民家庭经营成本的增加，相应提高补贴标准。
同时从近年看，由于禁牧规模不足，部分退化和沙化严重的草原没能列入到禁牧范围，部分退化程度相同的草原出现了禁牧和草畜平衡共存的“插花草场”，不利于草原植被恢复，不便于管理。专家建议国家应增加禁牧补助资金，扩大禁牧面积，将所有退化和沙化草原均列入到禁牧范围。
从长远看，禁牧的目的是让草原修养生息、恢复生态，是为更好的利用，而不是终止草原资源利用。经过总体评估后，禁牧区可以转为草畜平衡区，实行休牧、划区轮牧，科学合理利用。因而专家还建议，应将禁牧草原生态好转地区草原合理利用提上日程。
“以达茂旗为代表的地区，已经多年实施禁牧政策，天然草场植被恢复情况良好，个别地区天然草地已经可以适度利用。今后禁牧后的草场如何利用、怎么用、谁来用，怎么与国家补奖政策衔接，需要尽快提到日程上来。建议有序利用草场恢复程度较高的退化草场。在政策衔接上，逐步恢复的长期禁牧草场向阶段性禁牧草场转变，阶段性禁牧草场向草畜平衡区转变。同时建立严格的禁牧、草畜平衡制度落实管护队伍，加强管护力度，严谨超载、超时放牧。”自治区财政厅农牧业处副处长纪守奎说。
我们相信，随着草原补奖政策的推进和草原可持续发展能力的增强，建成内蒙古人与环境和谐统一的良性生态系统，指日可待。
让退化的草原重披“绿衣”，让辛勤的牧民多得实惠，我区各级政府从建设草原生态文明着眼，从农牧民增收着手，
将草原补奖机制政策落实作为草原牧区工作的头等大事，不遗余力推进政策落实。
连续4年，内蒙古的草原补奖政策落实绩效评价为“全国第一”。
