从一个地名的确定看立法工作的“工匠精神”

王思远

　　2016年5月30日，内蒙古自治区人大常委会通过了《内蒙古自治区元上都遗址保护条例》。这座位于金莲川草原上的古老遗址，在这部地方性法规的保护下，必将焕发新的活力。

　　在条例草案第十一条第一款中，规定了元上都遗址的保护对象：“（一）物质文化遗产包括皇城、宫城、外城、关厢、铁幡竿渠、东凉亭、四郎城古城及羊群庙祭祀遗址、卧牛石墓地、砧子山墓地、一棵树墓地等”。在论证和审议过程中，对“四郎城”地名的表述方式，引起了许多委员、专家学者的关注。一个地名引发的热烈讨论，不仅体现了规范化、精细化的立法趋势，也彰显了“工匠精神”在立法中的意义。

　　“四郎城”地名的由来比较复杂，据专家考证，“四郎城”又叫“侍郎城”，是契丹、女真、蒙古等少数民族政治、军事、文化活动的重要范围，也是北方文明与中原文明交汇融通的重镇。由于地处乌桓游牧故地，作为金王朝抗击蒙古骑兵南下的重要城市，“四郎城”又被称为“桓州城”。“桓州城”有旧城和新城之别，“四郎城”所处的位置，就在“古桓州城”的新城，这个名称一直延续到蒙元时期。但随着时间的推移，当地百姓逐渐习惯于称其为“四郎城”。这源于当地一个美丽的传说：在北宋与辽国交战过程中，北宋将领杨四郎被俘后，受到公主青睐，辽国肖太后把他招为驸马，给他修建了城池，并以“杨四郎”命名，称之为“四郎城”。传说演绎虽不足信，但来到元上都遗址，夕阳漫照，凭栏目断，不同历史时期的不同地名，除了给予我们诸多感怀之外，更引发立法工作者，关于如何在立法工作中准确使用地名的深入思考。

　　地名作为一种信息载体，具有反映当地历史、地理特有现象的功能，徽州与黄山、淮阴与淮安、襄樊与襄阳、沔阳与仙桃……伴随着悠久的中华文化历史，我国地名的变更与争议几乎从未停止过。虽然地名的内涵和外延，需要历史学家严格考据方能精确，但在立法过程中，特别是类似《内蒙古自治区元上都遗址保护条例》这类涉及传统文化遗产保护的法律法规中，就不可避免的面临“古名与今名”、“传统名与流行名”如何取舍、准确使用的问题。这类问题，现实中虽有一些惯例的做法，但尚未有系统的研究，在此结合实际做一汇总和初探。

　　一是注重传承，优先使用老地名。近年来，一些历史文化名城先后制定了地名管理条例，成都、长沙、南京等地无一例外的，选择了优先使用老地名的原则，这样做充分体现了对当地文化传承和对中国历史文化的尊重。一方面，如果立法过程中历史地名和现用地名不同，要仔细考证，审慎选用。秉承对历史负责的态度，深入研究、广泛论证、实事求是，将每个地名产生存在的时代背景了解清楚。扎实做好基础性工作，掌握大量的第一手资料，深入实地进行调查研究。在这个过程中，作为立法机关，如果由于人员、专业所限，确实存在困难的，可以和文物局、地方志等部门取得联系，共同协作。通过严格的考据和论证，务求法律条文中所选取的地名表述准确，符合史实。另一方面，如果历史地名和现用地名没有较大冲突，则应当尽量沿用历史地名。由于法律的制定对社会公众有指导作用，立法中确定的地名，也为社会公众所一体遵循。因此，在历史地名和现用地名有较大冲突情况下，应当尽量使用历史地名，这样既保持了史实原貌，又有助于文物保护。比如对《内蒙古自治区元上都遗址保护条例》而言，既然条例是对元上都遗址进行的保护，那么条文中所包含的地名，就应当尽量符合当时的历史。既然“桓州城”和“侍郎城”同属金朝时的称谓，“四郎城”只是现在民间的叫法，其传说也只源于民间的约定俗成，那么在立法中对这一地名的表述，则以选取“桓州城”或“侍郎城”为宜。

　　二是立足当下，符合当地老百姓的使用习惯。对立法中的地名表述，固然应当尊重历史，但已经被当地人民群众所熟知和习惯的称谓，是否也应予以考虑？众所周知，依法治国的主体是人民，法律的制定首先也要遵循以民为本、立法为民的基本原则。那么在立法过程中，如果完全沿用历史名称，不考虑现实情况，是否也容易导致法律在当地执行时的一些问题？从这个角度上看，立法对地名的确定，也应当因地制宜，立足当下，符合实际。另外，在立法过程中，我们更不能忽略立法目的。如《内蒙古自治区元上都遗址保护条例》第一条就明确了：“为了加强对世界文化遗产元上都遗址的保护，传承人类文明，根据《中华人民共和国文物保护法》等国家有关法律、法规，结合元上都遗址保护实际，制定本条例”。条例的制定，固然要尊重历史，但是也要符合保护元上都遗址的初衷。2012年元上都遗址申报《世界文化遗产名录》过程中，所使用的名称就是“四郎城”。《世界文化遗产名录》在法律角度上属于国际公约，对其遵照和执行，有利于元上都遗址的保护。如果选用“四郎城”的称谓，在宣传、保护元上都遗址的过程中，方便有效的同时，也更符合对元上都遗址保护的立法目的。因此，“四郎城”这一称谓，也以保留为宜。

　　三是标本兼治，仍需立法统一规范。目前，我国涉及地名管理的法律法规只有国务院于1986年1月23日颁布并实施的《地名管理条例》，以及1996年民政部制定的《地名管理条例实施细则》。《地名管理条例》仅有十三条, 主要规定了地名命名、更名的原则以及审批权限、程序。《地名管理条例实施细则》也仅有八章三十七条。这两部规章由于制定时间较早，已经无法涵盖在立法中涉及地名的所有情况。而且随着经济社会的发展，各地对本地区历史文化遗产保护意识的增强，部门规章在效力上和法律上仍有差距，考虑到现实情况，也需要通过一部统一的法律进行规范。因此，制定法律，配套相应的实施细则，使同一地方的不同地名在选取过程中有法可依，这才是在解决立法中地名表述问题的根本之道。

　　因此，对于《内蒙古自治区元上都遗址保护条例》第十一条的表述中，到底是用“四郎城”、“侍郎城”还是“桓州城”为好？笔者认为，应当秉承“尊重历史、立足当下”的原则予以判定。一方面，既然这几个“地名”分别属于不同历史时期的不同称谓，并没有本质区别，那么完全可以并用。在条文中可以采用“侍郎城（俗称四郎城）”或“桓州城（今称四郎城）”的表述方式。这样既沿用了古时称谓，尊重历史；又兼顾了当地约定俗成的叫法，尊重现实。在括号中使用“四郎城”的表述，还保留了人民群众喜闻乐见的历史传说，有利于对遗址的宣传和保护。

　　关于一个地名的讨论，只是立法过程中的一个小细节，而对待这个细节的态度却影响着立法工作的质量。李克强总理在政府工作报告中首次提出“工匠精神”，虽然初时指向制造业，但其精神内核却对各行各业均有意义。立法工作者的“工匠精神”，就是要转变立法理念，不放过任何细节，采取有效措施提高立法质量，实现从粗放式立法到精细化立法的转型升级，这是我国在社会主义法律体系初步建成之后进一步提升立法工作的必由之路，也是从根本上实现依法治国必然选择。

（作者单位：自治区人大常委会法制工作委员会）