不增地也能保发展

　　在外界看来，“上海已经没有新增建设用地可用”。但我们认为，发展，未必非得新增土地，深度的节约集约用地，一样可以支撑起上海未来的发展。

　　节约事大，制度体系是支撑

　　2014年，上海市，确定了规划土地管理“五量调控”的基本策略，构建了土地利用资源、效能、机制“三位一体”的全生命周期管理体系。

　　“五量调控”包括：1.总量锁定——严格规划管控，锁定建设用地规模范围。将2020年规划建设用地规模3226平方公里作为上海未来建设用地的“终极规模”予以锁定，并力争实现“减量化”；2.增量递减——完善计划管理，促进建设用地增量递减。加大新增建设用地计划与集中建设区外减量化规模关联力度，将区（县）年度新增建设用地计划与现状低效建设用地盘活和减量化等工作相关联；3.存量优化——促进存量盘活，提升建设用地整体品质。开展中心城区城市更新，支持多渠道实施“城中村”改造，促进存量工业用地调整升级，创新土地收储利益平衡机制等，实现城乡建设用地统筹开发和优化利用；4.流量增效——完善用地市场，实行工业用地出让弹性年期制和到期续期制度，将一般工业用地出让年期由最高50年调整为不超过20年。同时，加大违法用地和闲置土地整治力度等，实施土地利用全要素、全生命周期管理；5.质量提高——鼓励复合利用，提高土地利用综合效益，完善节约集约用地标准体系，提高城市转型发展适应能力。

　　“三位一体”管理体系包括：一是在空间资源上，强化规划引领，以郊野单元规划、土地二次开发和复合利用为抓手，优化土地利用空间结构和功能关系。推进现状低效建设用地减量化，合理降低工业用地比重，提高公共绿地和公共服务用地比重。鼓励土地的二次开发和复合利用，探索土地用途综合管控政策，促进城市有机更新；二是在利用效能上，强化土地利用全生命周期管理，提高土地利用综合绩效水平,探索将用地项目的功能、形态及经济、社会、环境等约束性指标和要求逐步纳入合同管理，加强项目建设、达产、运行及退出全过程评估和监管，健全诚信管理体系和问责机制，提高土地利用综合效益和精细化动态管理水平;三是在实施机制上，强化市场决定和政策保障引导,在城乡建设用地增减挂钩机制的基础上，完善土地利用绩效综合调控机制，统筹国有土地与集体土地、新增空间与减量化、生态建设与空间补偿、自行盘活与土地征收、经营性开发与公益性建设、土地权益与市场价值等关系，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，促进土地节约集约利用的可持续发展。

　　政策创新，促进土地利用管理方式转变

　　实行土地全生命周期管理，促进土地高效利用。针对上海工业用地规模偏大、比重偏高，新增工业用地准入门槛较低、开竣工监管不足、出让年期较长、缺乏环保措施和退出手段、造成大量土地低效闲置情况，开展了工业用地全生命周期管理研究。工业用地全生命周期管理以土地出让合同为平台，从弹性出让年期、项目建设时间管理、土地退出机制、生态环境影响评价、产出效益管理、转让抵押管理等方面加强工业用地利用管理要求，实施项目在用地期限内利用状况的全过程动态评估和监管。

　　自2015年4月起，上海市经营性用地全生命周期管理全面实施。该管理方式充分发挥了土地出让合同的管理平台作用，通过出让前征询、规划评估等工作，进一步落实全要素、全生命周期管理要求；通过土地出让合同修订，健全经营性用地的用途管制、功能设置、业态布局、土地使用权退出等机制，将项目建设、功能实现、运营管理、节能环保等经济、社会、环境各要素纳入合同管理，进一步加强项目在土地使用期限内全过程系统化、精细化、动态化监管。

　　创新城市更新政策，促进城市布局优化和功能提升。一是创新土地开发方式。按照存量补地价的方式，支持现物业权利人或者现物业权利人的联合体，依据规划重新取得建设用地使用权进行城市更新改造；二是沿用旧区改造出让金返还政策。为鼓励区县推动城市更新工作，沿用旧区改造和城中村改造土地政策，对于城市更新中存量补地价的土地出让收入，在计提后返还区县专项用于城市更新和基础设施建设。

　　同时，上海市明确规定，存量工业用地盘活以区县政府为主体，按照批准的控制性详细规划要求，在建立土地收储利益平衡机制的基础上，可以采取存量补地价方式开展区域整体转型和有条件零星转型；明确了存量工业用地区域整体转型、有条件零星转型的实施路径、方式、要求和公益性责任，丰富了存量工业用地盘活路径，指导低效闲置工业用地及时盘活，以促进真正的产业结构调整和产业升级、促进整体区域品质和功能提升、促进合理有序的土地储备、促进土地资源市场化配置。目前，上港十四区、虹桥机场东片区已取得阶段成效；杨树浦电厂等转型项目已完成供地工作。普陀区桃浦地区控制性详细规划已经获市政府批复，普陀区政府会同市属临港集团等积极推进桃浦地区整体转型。

　　鼓励集约复合利用，方能符合产城融合发展要求。为适应新形势发展要求，上海市按照“规划弹性引导、土地刚性控制”原则，创新提出并明确综合用地的定义和内涵，有机衔接了存量工业用地盘活、土地全生命周期管理政策，并进一步加强转让限制和后续监管等措施。目前，自贸试验区控制性详细规划已经市政府批复发布，综合用地试点正在积极推进过程中。同时，结合综合场站开发，上海市研究制定了《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》，从开发规划、开发方式、开发收益、保障措施等方面明确轨道交通场站及周边土地综合开发利用机制和土地开发收益反哺轨道交通建设运营的发展机制，以促进土地资源的集约利用、城市功能机构的优化提升和轨道交通的持续健康发展。

　　节约土地，需要严格的建设用地标准管控制度。结合地区实际情况，上海市通过理念重构和规划土地管理分类对接，实现控制方式从用地规模向竖向集约、优化布局转变，控制力度从定额标准向刚性弹性并举转变，控制标准向复合利用和综合设置转变，研究构建了涵盖城乡、各类产（行）业的规土融合、土地综合、建筑复合利用的建设用地节约集约用地标准体系，以实现建设用地准入关口的严格把控，从源头避免和减少低效用地的产生。

　　配套服务，为节地创新做支撑

　　创新规土政策，服务社会经济转型。一是建立规划实施动态调整机制，提高规划执行效率。支持具备规划编制与建设审批职能的园区政府管理机构，结合项目落地和土地开发利用，在园区交通、环境以及配套设施等容量范围内，可以通过编制控规实施方案，简化相关规划调整流程，提高行政效率。

　　二是支持创新服务平台建设，服务企业创新创业。支持园区平台以带产业定向供地方式来受让土地直接建设并持有，或通过市场公开转让方式收购企业节余工业用地来建设标准厂房、通用类研发总部等物业，建立公共研发平台、公共实验室、众创空间等新型服务平台，孵化扶持企业创新创业发展。

　　三是加大土地混合利用政策创新，鼓励产业融合发展。在自贸区综合用地试点基础上，探索规划编制的弹性控制与土地混合利用的引导，明确合理比例，由市场调节用途与结构，并推广到全市各类园区；针对产业转型发展、科技创新特点，允许产业类工业用地配套科技创新服务设施的建筑面积占项目总建筑面积的比例，由不超过7%调整为15%。

　　四是完善土地价格相关研究，营造低成本创新创业环境。对具有物业特有要求的工业用地地价进行适当修正，以降低企业创新创业成本，营造低成本创新创业环境。明确弹性出让续期价格可以按照原出让价款，或者结合原出让价款和续期时工业用地基准地价等综合评估确定，减少企业对弹性年期出让续期的顾虑。

　　完善信息平台，加强基础信息系统管理。一是加快不动产统一登记职责机构整合。按照“管办分离”的原则，在市规划和国土资源管理局设立具有独立法人资格的市不动产登记局作为全市不动产登记机构，负责组织实施全市不动产登记工作，将全市土地、房屋、农地、林地和海洋的登记职责统一整合到市不动产登记局。

　　二是加快推进不动产统一登记信息平台建设，并适当留有相关数据共享接口，以便以后与投资、产业、规划土地、房屋管理、工商、财税、统计、人口、环境等部门进行数据对接与共享，破除信息资源共享“瓶颈”与“壁垒”，为开展土地利用绩效评价、实施土地全生命周期管理、提高土地资源配置水平、加强宏观分析与科学决策等奠定基础。

　　政策综合配套成合力。全面探索实现多要素综合性管理政策，促进土地节约集约利用，在区域层面进一步统筹土地、税收、产业、水电、能源、排污、信贷等差别化政策，建立多种要素市场化配置综合配套政策体系，充分发挥地方政府部门协同、政策组合的效应，形成政策合力，倒逼企业高效用地、用能，科学发展。

　　（作者为上海市规划和国土资源管理局副局长）