检察机关13个试点地区均提起公益诉讼
一年前,根据党中央决定和全国人大常委会授权,检察机关提起公益诉讼试点正式启动。
一年来,这项旨在充分发挥检察机关法律监督职能作用,促进依法行政、严格执法,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家和社会公共利益的重大制度改革,在探索中规范、创新中发展,交出了一份合格的期中答卷。
两年试点期限过半,全面“破冰”实现预期
2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权最高检以生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域为重点,在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市的检察机关开展为期2年的提起公益诉讼试点。
考虑到司法改革的规律、试点地区的差异和诉前程序的作用,最高检要求“三步走”:2016年上半年,各试点地区一个不少实现起诉案件零的突破;2016年底,所有试点市级检察院均有案件起诉到法院;2017年上半年,所有试点基层检察院消灭起诉案件空白。
2016年6月30日,北京市石景山区检察院对该市工商行政管理局石景山分局不依法履行职责行为,向区法院提起行政公益诉讼。至此,在试点一周年前夕,13个试点地区均有检察机关提起公益诉讼,第一步目标按期实现。
截至2016年6月,试点地区检察机关共在履行职责中发现公益诉讼案件线索1942件;办理诉前程序案件1106件;向法院提起公益诉讼30件,其中,民事公益诉讼11件,行政公益诉讼18件,行政附带民事公益诉讼1件。
抓住公益这个核心,突出环境保护重点
习近平总书记在中央全面深化改革领导小组审议检察机关提起公益诉讼改革试点方案时突出强调,检察机关要牢牢抓住公益这个核心。
按照中央的要求,检察机关在试点期间抓住人民群众反映强烈的侵害公益事件及其背后的监管不力问题,以生态环境和资源保护领域为重点,集中力量办理重大有影响的案件,探索向法院提起公益诉讼,从保护青山绿水、服务绿色发展入手,保障和促进美丽中国、健康中国建设,实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。
截至2016年6月,试点地区检察机关共发现生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件线索1416件,进入诉前程序809件,提起诉讼23件,分别占授权领域四类案件总数的72.91%、73.15%和76.67%。其中,提起环境民事公益诉讼11件,提起环境行政公益诉讼11件,提起环境行政附带民事公益诉讼1件。
检察机关提起环境公益诉讼引起各级政府高度重视。国务院2016年5月28日印发实施的《土壤污染防治行动计划》明确提出,“鼓励依法对污染土壤等环境违法行为提起公益诉讼。开展检察机关提起公益诉讼改革试点的地区,检察机关可以以公益诉讼人的身份,对污染土壤等损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼;也可以对负有土壤污染防治职责的行政机关,因违法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益受到侵害的行为提起行政公益诉讼。地方各级人民政府和有关部门应当积极配合司法机关的相关案件办理工作和检察机关的监督工作。”
除生态环境和资源保护领域外,截至2016年6月,试点地区检察机关还发现国有土地使用权出让领域公益诉讼案件线索233件,国有资产保护领域案件线索205件,食品药品安全领域案件线索88件。
2016年4月27日,“中欧检察机关参与环境公益诉讼法律与实践研讨会”在北京举行。中国检察机关提起公益诉讼的制度创新和试点经验得到欧洲同行的高度评价。
随着检察机关提起环境公益诉讼案件越来越多地进入公众视野,人民群众参与公益诉讼的积极性越来越高。以云南为例,该省检察机关受理群众举报案件线索占公益诉讼案件线索总量的67%。
以诉讼为最后手段,强化诉前检察建议
习近平总书记在审议试点方案时强调,要妥善用好诉讼这一监督方式,诉讼是最后手段,之前要充分发挥检察建议等手段的作用。
最高检在谋划和推进公益诉讼试点工作中,把诉前程序摆在与提起诉讼同等重要的位置,加强检察建议与提起诉讼的递进衔接,用足用好不同监督手段的各自功能,在实践中检验检察机关提起公益诉讼制度的合理性与可行性。
各试点地区检察机关严格落实诉前程序,把提起公益诉讼作为法律监督的最后手段。提起民事公益诉讼之前,先依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织向法院提起民事公益诉讼,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,检察机关才作为公益保护的最后一道防线,向法院提起民事公益诉讼。提起行政公益诉讼之前,先向有关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。在检察建议要求的期限内,行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,坚决提起行政公益诉讼。
以检察建议作为前置手段,提高了监督效率,节约了司法资源。而有了提起公益诉讼的后续手段作为保障,检察建议的效力明显提升。试点工作开展前,对于检察机关提出的检察建议,部分行政机关仅作书面回复,但大多没有实质的整改行为,检察监督难以真正取得成效。试点工作开展后,行政机关回复检察建议普遍积极诚恳,整改纠正更加认真,检察机关也更加注重跟进检察建议的落实情况,监督实效明显增强。
截至2016年6月,试点地区检察机关办理的1047件行政公益诉讼诉前程序案件中,行政机关采纳检察建议纠正违法或履行职责的有814件,占77.75%;另有12.51%的案件未到1个月的回复期;逾期未纠正的102件,仅占9.74%。检察机关监督的不作为、乱作为、慢作为情形,绝大多数在诉前程序中已有效纠正。
甘肃省酒泉市检察院履职过程中发现,该市阿克塞县17家石棉矿企业自1950年开采以来均未依法办理环评手续,给生态环境造成严重影响,遂由阿克塞县检察院向县环保局发出检察建议,督促其履行监管职责。省、市两级检察院在提起诉讼前进行实地督导,县政府立即采取整改措施,依法关停上述企业,并认真进行整改,有效解决了困扰当地60余年的石棉污染问题。
云南省宣威市检察院在办理珠江源省级自然保护区内采砂场非法毁林采砂案中,向环保、林业部门发出检察建议,相关部门并没有进行整改。在检察机关准备提起行政公益诉讼前,市政府连夜作出关停保护区内所有非法采砂场的决定,对珠江源头生态环境的保护起到了积极作用。
福建省南安市检察院在履行职责中发现,2014年南安市国土资源局与泉州某公司签订国有建设用地使用权出让合同后,该公司除先期支付竞买保证金外,未再缴纳其余国有土地出让金2728万元。经南安市检察院提出诉前检察建议,督促国土资源局履行监管职责,两个月内全部催缴到位。
加强行政公益诉讼,推进法治政府建设
习近平总书记在党的十八届四中全会上指出,由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。
检察机关依据授权提起行政公益诉讼,有效改善了以往因行政机关的违法行为,使国家和社会公共利益遭受损害,但无人诉、无法诉、不愿诉而导致违法行为缺乏有效司法监督的现象,有效改变了公益保护主体缺位的状况。在相关研讨会上,专家学者一致认为,提起公益诉讼是检察机关履行法律监督职责的职权行为,符合检察机关是国家的法律监督机关的宪法定位。检察机关提起公益诉讼的优势也在于法律监督属性及其权力配置。
贵州省锦屏县检察院对县环保局怠于履行监管职责提起行政公益诉讼,法院判决确认县环保局行为违法。县政府认真整改,责令相关污染企业停业整顿,并对全县非煤矿山进行集中整治。县委县政府还召开全县领导干部大会,重播该案庭审录像,要求领导干部切实提升依法行政和环境保护意识。
湖北省十堰市郧阳区检察院诉区林业局怠于履行职责一案中,林业局局长在做法庭最后陈述时,当庭鞠躬道歉并郑重承诺:决心做一个播种绿色的种树人,做一个守护绿色的忠诚卫士,带领林业系统在履职尽责和依法行政的基础上能带头践行“郧阳担当”“以补往日之过,以立他日之功”。
福建省清流县检察院诉县环保局怠于履行职责案一审判决生效后,省政府发文指出,该案在全省乃至全国都有典型的示范意义,建议由环境保护督察办公室在环保系统内通报,吸取教训;并采纳检察机关跟进监督建议,要求省环境保护督察办公室开展环境专项督察,对各地相关部门不积极落实环保法律法规等行政不作为加强督察,督促相关部门予以整改,严肃问责。
在已经审结的行政公益诉讼案件中,通过法院判决行政机关继续履行职责或确认其怠于履职违法,对行政机关违法行为予以警示,并通过判决的宣告和执行,办理一案,带动一片,促进辖区或条线的相关行政机关强化监管责任,堵塞监管漏洞,规范监管行为,切实提高依法行政、严格执法水平。
鼓励社会组织起诉,增强保护公益合力
根据民事诉讼法第55条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
试点地区检察机关通过民事公益诉讼诉前程序,督促推动相关社会组织依法提起民事诉讼,相关社会组织提起诉讼后,检察机关根据需要支持起诉,进一步履行法律监督职责,鼓励和帮助社会组织发挥应有的作用,增强了公益司法保护的社会参与。
截至2016年6月,试点地区检察机关已办理民事公益诉讼诉前程序案件59件,相关社会组织根据检察建议已提起诉讼11件。相关社会组织特别是环境保护组织提起民事公益诉讼的热情越来越高,与检察机关加强协作的意愿也更加强烈。
江苏省徐州市检察院在履行职责中发现,2013年以来,郭某等12人未经有关部门批准,在家中非法开办电镀、酸洗加工作坊,生产过程中产生的工业废水,未采取任何环保处理措施,直接排放至土壤和水体中,对生态环境造成了严重破坏。徐州市检察院向中国生物多样性保护和绿色发展基金会发出诉前检察建议,建议对郭某等人提起水污染责任民事公益诉讼,并依法支持起诉。该系列案经法院审理已判决,支持了原告全部诉讼请求。
下一步,各试点地区检察机关将继续坚持以办案为中心,着力在提高发现线索能力、确保检察建议质量和增强公益诉讼效果上下功夫。同时加强相关理论研究,努力实现试点经验与理论成果双丰收,为完善相关制度立法提供实证依据和理论支撑。特别是要加大对食品药品安全等领域公益诉讼案件的办理力度,让人民群众更多地享受到公益诉讼制度改革的成果,增强获得感。