“发挥人大及其常委会在立法中的主导作用”探析

　　2017年10月18日上午，在万众瞩目的中国共产党第十九次全国代表大会上，中共中央习近平总书记代表中国共产党第十八届中央委员会作的主题报告中，特别提出了对民主法治建设的系列新要求。其中，习总书记明确强调：“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”

　　将习近平总书记关于“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”这一重要指示落到实处，就要在“主导立法”和“立法协商”这两个方面下足功夫，并以此做出实效、创出实绩。

　　 第一、“发挥人大及其常委会在立法中的主导作用”，既是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想中有关加强和改进我国立法工作系列重要指示精神的一个切实举措，又是充分发挥立法在我国各项发展中的引领和推动作用的一个必然要求。

　　十八大以来，习近平总书记针对全面依法治国面临的新形势新任务新要求，围绕法治建设和立法工作提出了一系列新理念新思想新战略，鲜明地提出全面依法治国首先要有法可依，坚持立法先行，发挥立法引领和推动作用；鲜明地提出全面贯彻实施宪法是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作；鲜明地提出实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要；鲜明地提出完善科学立法、民主立法机制，抓住提高立法质量这个关键，使社会主义法治成为良法善治；鲜明地提出健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；鲜明地提出立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力等。

　　尤其是在中共中央十九大会上，习总书记在提出对民主法治建设的系列新要求时，明确强调要“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，这既是着眼于“健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”而提出来的，又是着眼于“更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”这一中国特色社会主义新时代的新要求而提出来的。故此，所以我们要把“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，作为既是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想中有关加强和改进我国立法工作的系列指示精神的一个切实举措，又是充分发挥立法在我国各项发展中的引领和推动作用的一个必然要求。

　　鉴此，我们应在全面贯彻落实十九大精神和深入学习领会习近平总书记关于人大及其常委会立法工作的系列重要讲话的基础上，切实在主导立法中做好“五坚持、四把握、三加强”等相关工作。

　　其一、要在主导立法中做好“五坚持”工作：一是在政治上，要坚定不移地坚持中国共产党的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。立法工作是中国特色社会主义事业的重要组成部分，是国家重要的政治活动。因此，在国家立法或地方立法工作中，遇有重大立法决策事项，特别是意见不一致的重大问题时，应通过人大常委会党组向党中央或地方党委请示汇报。二是在制度上，要坚持有利中国特色社会主义制度的健全和完善。我们知道，中共中央十八届三中全会提出全面深化改革的总目标有两句话，一句是完善和发展中国特色社会主义制度，另一句是实现国家治理体系和治理能力现代化。为此，我国的立法工作应围绕这个总目标来进行。因为，若我国的立法工作围绕了这个总目标来进行，就有利确保立法工作实现中国共产党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。三是在法理上，要坚持立法规律、坚守法治底线。习总书记指出，不是所有的法都能治国，不是所有的法都能治好国。因此，立法要符合社会发展规律，符合中国特色社会主义法律体系的内在规律和立法工作规律，这样才有利立良善之法，立管用之法。四是在立法的实践上，要坚持从实际出发。立法要尊重事物发展的客观规律，既要有前瞻性，又不能脱离实际。要做到这一点，就必须坚持从实际出发，坚持调查研究，坚持广泛听取各方面意见，以期使每一项立法都能符合经济社会发展的实际和要求。五是在人大立法工作中的主导作用上，要坚持全程“领跑”。即坚持人大立法在相关环节组织织协调上的主导性，以期最大限度地维护人民的根本利益，让人民充分享受到立法带来的制度红利、法治红利。

　　其二、要在主导立法中做好“四把握”工作：一要把握好党委领导与人大主导的关系。人大在立法中的主导作用，是在党的领导和支持下的主导作用，越是坚持党的领导，就越能有效地发挥人大的主导作用，有效地进行立法协调沟通，有效地推动立法进程。二要把握好法制统一与地方特色的关系。一方面，要牢牢把握地方立法的“不抵触原则”，使每一件法规既不与上位法的具体规定直接抵触，也不与所确立的基本原则和法律制度间接抵触；另一方面，要坚持以问题为导向，加强调查研究，深入了解地方实际情况，广泛听取各方面意见，努力使每一项立法都能符合当地经济社会发展的实际和要求。三要把握好法制规范与其他规范的关系。一方面，要把握好法制规范，注重地方立法，特别是立法法修改后，在事关“城市建设与管理、环境保护、历史文化保护”等重大问题上，应该重视通过地方立法解决“一张蓝图绘到底”的问题，使地方法规为地方经济发展改革提供良好的法制保障；另一方面，对于那些立法条件暂不具备的，或能用党纪、规章、道德规范解决的，或针对性不强、预期不理想的，则没有必要即刻立法。四要把握好人大主导立法与全面平衡管理部门和行政相对人权力与权利的关系。虽然，由人大及其常委会主导立法，既有利更加开放地吸纳民意，增强立法的科学性和民主性，又有利主动触及复杂利益关系的、政府部门不愿碰的立法“深水区”，从而使“等米下锅”转变为主动地“点菜上桌”。然而，要使人大及其常委会主导立法真正成为立法的“新常态”，并不是中央文件或领导人强调一下就能做到的，而是具有立法权的地方人大及其常委会，能够主动调整工作思路，转变传统的立法调研方式和资料、信息收集模式，敢于通过立法直面“在矛盾的焦点上砍一刀”这样的问题，以此切实改变过去强势部门起草法规迁就本部门利益、回避矛盾、和稀泥、导致法规质量不高的传统做法，从而使对方立法能真正达到更加全面地平衡管理部门和行政相对人的权力与权利之目的。

　　其三、要在主导立法中做好“三加强”工作：一要加强对立法项目的引导工作。法规项目立什么、如何立、何时立，这种对立法方向、立法重点、立法时机的把握，是立法的基础环节，也是人大及其常委会主导立法的第一道关口。为此，人大及其常委会即应对各方面提出的立法需求予以通盘考虑、总体设计、科学引导、严格立项，努力立良善之法、立管用之法，不断提高立法的科学性、及时性、针对性。二要加强立法起草的协调工作。法规起草是立法工作的关键步骤，对发挥人大主导作用有着十分重要的意义。为此，人大及其常委会要更加注重科学立法、民主立法，不断加强对起草工作的调度，科学把握立法节奏，引领立法进程，创新起草主体，选好立法体例，着力推进精细立法，有效提高立法质量。三要加强对立法审议的把关工作。人大及其常委会在广泛征询各方意见，包括独立第三方意见的基础上，就法规草案的合法性、合理性、适当性进行审议、修改，是发挥人大及其常委会主导作用的重要举措。为此，人大及其常委会即应坚持立法原则，通过严格区分一至三审的审次重点、切实守住地方立法“不抵触原则”的法制底线、在审议时敢于对重要内容进行创新修改，坚决不做“橡皮图章”，充分行使地方立法权，科学决策、勇于担当，努力使法规立得住、行得通、真管用。

　　 第二、要将“发挥人大及其常委会在立法中的主导作用”真正落到实处，即有必要积极践行“立法协商”，以利“更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。

　　我们知道，“立法协商”的提法，最早是在中共中央十八届三中全会报告中首次提出来的。而“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，则是中共中央十八大以来提出的推进政治体制改革的一项战略任务。而其中“积极开展人大协商”，在民主立法实践基础上“深入开展立法协商”，则又是近年来推进人大制度理论和实践创新工作中的一个重大课题。立法是依法治国的前提，立法权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。既然人大是人民行使国家权力的国家机关，所以人大及其常委会依法行使职权，在立法和对重大问题作出决定之前进行充分协商，广泛听取民意，以此更好地汇聚民智，保证人民通过人民代表大会行使国家权力。可见，确实“立法协商”在人大协商中就显得格外重要。

　　另则，由于参与立法活动是宪法和法律赋予公民的一项重要的政治权利。对此，立法法即这样规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”而十八大以来的深化政治体制改革和依法治国的全面推进，就包括了“拓展人民有序参与立法途径”。而按宪法和代表法的规定，人大代表应当与原选区选民或选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求。故此，人大代表参与“立法协商”，就是为了使其在与原选区选民或选举单位和人民群众保持密切联系的过程中，通过听取和反映人民群众对包括立法在内的各方面的意见和要求，然后以人大代表依法履行的议案和建议等职责的形式反映出来或通过书面的方式提出来，这就是人大代表在具体参与“立法协商”。而人大代表也正是通过这样的方式充分发挥了包括“立法协商”在内的履职作用，才使各级人大及其常委会成为了全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为了同人民群众保持密切联系的代表机关。

　　要坚持和完善邀请本级或上级人大代表参加本级人大常委会会议的制度，而使人大代表参与本级国家权力机关常设机构立法决策的民主作用能够得到进一步发挥。并相应创造一些必要条件，使应邀列席本地人大常委会会议的人大代表在参加会议前，就能够通过在当地就地参加有关法律或法规草案及相关立法专题工作报告等议题的调研工作，并能够通过参加有关立法（或立法修改）的相关座谈会或调研走访等活动，深入了解相关情况，听取群众对相关立法或相关立法修改的意见。采取多种切实可行的举措充分发挥人大代表在立法活动中的主体作用。