关于报送《关于加强和规范行政执法改革的方案》的报告
自治区政府办公厅：
按照潘逸阳常务副主席2月27日召开的主席专题会议的要求，法制办先行代办公厅起草了《关于加强和规范行政执法改革的方案》，现将方案报上，请审阅。
附：《关于加强和规范行政执法改革的方案》
2014年3月31日
关于加强和规范行政执法改革的方案
（草案）
为深入贯彻党的十八届三中全会精神，按照《内蒙古自治区党委贯彻落实<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的意见》要求，结合自治区实际，现制定加强和规范行政执法改革方案，具体如下：
一、指导思想和总体目标
（一）指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平总书记系列重要讲话精神为指导，认真落实自治区“8337”发展思路，深化政治体制改革，按照前期规划、夯实基础、试点先行的思路，全面推进加强和规范行政执法改革，调整职能，规范机构，创新机制，强化管理，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，为改革、发展、稳定提供有力的法制保障，为自治区的经济发展创造良好的法制环境。
（二）总体目标
充分体现执法为民这一本质要求，加快解决行政管理中存在的体制性障碍和行政执法中的突出问题，提高行政执法效能，降低行政执法成本，改善行政执法效果，切实加强政府自身建设，努力提高行政机关管理经济社会事务的能力和水平。
二、基本原则
（一）依法行政，规范管理
规范行政执法机构的设立，明确行政执法机构性质、地位和职责，规范行政执法行为，建立和完善行政执法机构编制的管理制度和办法。
（二）总体设计，试点先行
行政执法体制改革必须顶层设计、统筹考虑；因地制宜、试点先行；先易后难、渐进推进。
（三）职权分设，相互制约
实现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，从而推进决策科学化、民主化、规范化，提高决策质量，强化行政执法执行力，发挥行政监督作用。
（四）精简统一，效能优先
在转变政府职能的基础上，整合行政执法职能，减少执法层次，清理多头执法，调整和归并执法机构和执法队伍，在执法机构、执法人员总量减少的同时，提高执法效率，降低执法成本，提高执法综合能力。
三、主要任务
（一）厘清行政执法主体数量，清理整合执法主体，合理划分执法职能。
（二）继续推进相对集中行政执法权和综合执法工作。
（三）完善行政执法制度建设，规范行政执法程序。
（四）建立和完善城管执法依据，理顺城管执法体制，树立城管执法的良好形象。
（五）加强行政执法监督，全面落实行政执法责任制。
（六）完善行政执法与刑事司法衔接工作，实现优势互补和资源共享。
四、 具体步骤
加强和规范行政执法改革步骤分三个阶段进行：
第一阶段（2014年3月至2014年12月）：大力开展加强和规范行政执法改革的宣传，建立和完善各项制度，筹划制定行政执法单位的改革进程，厘清目前行政执法单位底数，针对各类行政执法性质，实施分类指导，并就一些改革任务开展试点工作。
（一） 充分调研，摸清底数
针对改革涉及到的六项内容，通过上报材料、实地调研的方式，通盘了解现阶段的工作现状。此项工作在2014年3月初开始进行。
（二） 确定试点，先行先试
按照渐进式改革的原则，确定的改革试点确属能完成、可启动，立竿见影，树立改革信用，确保全面深化改革工作有序推进。
1．完善行政执法程序，规范行政执法自由裁量权，健全执法制度工作方面。
---完善行政执法程序，规范行政执法行为。对行政执法行为的程序进行梳理，明确行政执法行为必须遵循的步骤、方法、期限和可以采取的手段、措施及其应用范围和对象。细化执法流程，制作行政执法流程图。以公安厅为试点，此项工作在2014年4月开始，12月结束。
---规范行政执法自由裁量权。在制定自由裁量基准的基础上，全面参照基准和适用规则进行行政执法，开展基准的评估工作。选择文化厅为试点单位，评估工作于2014年10月份开始，2015年2月结束。
---改进和创新行政执法方式。坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，逐步推行行政指导等柔性执法方式，实现法律效果与社会效果的统一。以工商局为试点，进一步研究探索行政指导的内容、方式以及工作程序。此项工作于2014年6月份开始，2015年6月在试点工作的基础上，全面推行 。
责任部门：办公厅、法制办、试点部门
2．整合执法主体，继续推进相对集中行政执法权和综合执法工作方面
---适时推行部门内部综合执法。一是对主要承担执法职能的行政机关，通过内设机构职能调整，主要由一个内设机构具体实施处罚、检查等职能；二是对于一个主管部门有多个行政执法类事业单位的，按照“一个行政执法机关原则上最多只能设立一个执法类事业单位”的原则，对这些单位予以职能调整和归并。
---改革的模式。一是根据国务院授权，由地方政府决定其相对集中行使其他部门的行政处罚权或者行政许可权。二是地方性法规授权。通过制定地方性法规，授权综合行使其他部门执法职权。三是职能调整。通过职能划转将一个部门的执法职能转移到其他部门，实现执法权的相对集中。四是规章委托执法。通过一个行政执法机构接收多个部门的委托实现执法权的集中。此外，还可以通过行政执法机关内部的职能调整，实现执法权的集中行使。即对一个部门下属的多个行政执法机构进行归并，原则上只保留一支执法队伍从事执法。
该项工作计划在调研的基础上确定1-2个部门，进行先行先试。
责任部门：办公厅、法制办、编办、试点部门
3．合理划分行政执法职能，减少行政执法层级，加强重点领域基层执法力量方面
---横向要理顺有关部门职责关系。按照决策、执行、监督既相互制约又相互协调的要求，合理划分职能部门行政管理与行政执法职责，减少职能交叉、填补监管空白。
---纵向要实现执法重心下移。在符合相关法律法规规章规定的情况下，根据各层级行政机关行政管理职能上的差异，科学配置上下级部门的职责权限，要将更多的一线行政执法权交给低层级的行政机关来行使，尤其要加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等重要领域的基层执法力量，对于这些领域的市场监管、执法检查、行政处罚等行政执法活动，应当主要由市、县两级行政执法机关实施。
---执法重心下移的具体措施。一是对行政执法权限进行确权。对于法律、法规规定县级以上地方各级人民政府均享有行政执法权的事项，上级行政机关根据一定的标准和原则，通过一定方式明确由下级行政机关行使一定范围内的行政执法权限，自身不再行使。二是法规授权。即拥有立法权的地方人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规，授权低层级行政机关行使一定范围内的行政执法权。三是依法委托。即上级行政机关依照法律、法规和规章规定将一定范围内的行政执法权委托给下级行政机关行使，在准确界定委托执法对象、领域、范围并进行规范监督的基础上，承担委托执法的后果。
此项工作将在自治区针对工商、质监和食品药品机构改革之后，在食品药品领域进行试点推进。
责任部门：办公厅、法制办、编办、试点部门
4．理顺城管执法体制方面
---制定《自治区城市管理领域相对集中行政处罚权办法》。通过立法予以明确和规范城市管理行政执法部门的法律地位、管理体制、执法职能和执法程序。
---加强城市管理规范化建设。加强行政执法队伍培训，统一执法人员佩戴标识、服装以及执法车辆喷涂和标识，统一执法文书，规范执法程序，加大监督检查力度。
---建立联合执法机制。合理整合城市管理和公安行政执法资源，以联合执勤的方式开展日常巡查工作，互相配合。在处理城市管理综合执法案件时，遇有当事人阻挠执法、抗法等情形，警方可掌握第一手证据，并及时警告、制止，防止事态扩大；处理治安案件时，城管执法队员可协助警方处理维持现场秩序等事务，配合执法。
---建立“大城管”工作格局。设区的市要成立城市管理委员会，将规划、建设 、水务、环保、市政等多个部门中涉及城市管理的综合执法权归并到城管委，由城管委统一指挥、监督、考核。构建“大城管”机制，要将权力下放到区。涉及城市综合管理的城市公共基础设施、市容环境、环境保护、园林绿化等管理事项审批权、执法权等事权及相应财权下放到区。油烟噪音扰民、沟道堵塞 、违建、环境脏乱、违法占道、园林绿化、楼道乱堆乱放、广告招牌，居民遇到上述8类问题，只要向城市管理行政执法部门投诉，即可解决问题。
考虑自治区的实际情况，计划选取条件比较成熟、并具有相对立法权的包头市为试点地区，开展此项工作。
责任部门：办公厅、法制办、编办、试点地区
5．加强对行政执法的法律监督，全面落实行政执法责任制方面
---健全行政执法案卷评查制度和重大行政执法行为备案审查制度。严格依法行政考核及行政执法评议考核。要将行政执法评议考核作为依法行政考核的重要内容，列入政府和部门年度实绩考核指标之中，并加大考核权重，注重考核实效。2014年内要出台《自治区重大行政处罚备案管理办法》，进一步规范重大行政执法行为。
---建立完善行政监督部门与行政执法机关之间信息共享机制。一是加强行政执法信息化建设。大力发展电子政务，将信息技术、电子技术等现代科技手段应运于各项行政执法工作中去。推行执法流程网上管理，提高执法效率和规范化水平。二是促进行政监督部门与行政执法部门信息交流和资源共享，实现网络实时监督。2014年配合自治区经信委建立网上审批大厅，并以此为平台，实现网上监督。
---建立行政执法车辆管理机制。加强对行政执法车辆的监督管理，行政执法车辆实行专用证管理制度。各行政执法系统内要统一编号、统一标识、统一喷涂字样。此项工作要充分发挥交通厅的行政执法车辆管理试点作用，及时总结经验，适时修订《内蒙古自治区行政执法证件管理办法》，全面推开对行政执法车辆的管理工作。
责任部门：办公厅、法制办、经信委、试点部门
6．完善行政执法与刑事司法衔接工作方面
---建立衔接工作联席会议制度。行政执法机关、法制办、人民检察院和公安机关要定期召开衔接工作联席会议，相互通报查处破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序等违法犯罪以及行政执法与刑事司法衔接工作的有关情况，研究衔接工作中存在的问题，提出加强衔接工作的对策，推动衔接工作各项措施的落实。此项工作要在年内建立相关制度。
---建立健全行政执法与刑事司法信息共享平台。充分利用已有的电子政务网络和信息共享公共基础设施等资源，加大投入、加快工作进度，建行政执法机关、法制办、人民检察院和公安机关之间的执法、司法信息互联互通信息共享平台。信息共享平台建立后，行政执法机关应当在规定时间内，将查处的符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件信息以及虽未达到刑事追诉标准、但有其他严重情节的案件信息等录入信息共享平台。各有关单位应当在规定时间内，将移送案件、办理移送案件的相关信息录入信息共享平台。积极推进网上移送、网上受理、网上监督，提高衔接工作效率。
上半年要启动立项工作，争取年内就信息平台建设工作进行调研。
责任部门：办公厅、法制办、发改委、财政厅、检察院
（三）总结经验，适时推广
法制办要联合办公厅主动对接试点部门，做好相关指导和服务工作，对每一项试点工作都要进行总体设计，逐步推进，总结经验，在广泛论证的基础上进行推广。
第二阶段（2015年1月至2015年12月）：全面开展行政执法改革，严格落实中央和自治区的改革精神，抓住重点，突出关键环节，深化行政执法主体、行政执法程序、行政执法正规化建设的改革，推进相对集中行政处罚权和综合执法，理顺城市管理体制，细化量化执法自由裁量权，加强执法监督，建立行政执法与司法的有机结合，全面实现依法治国，依法执政，依法行政共同推进的良好局面。
第三阶段（2016年1月至2016年12月）：查漏补缺，巩固提高，建立改革的长效机制，使各级行政执法运行常态化、正规化、标准化。对改革后的执法效能进行评估，并对改革的措施进行微调，力求改革实现预期目标。
五、保障措施
（一）加强领导。加强和规范行政执法改革是一项系统工程，政策性强，涉及面广，情况复杂，任务艰巨。各地各相关部门要高度重视，切实增强对改革重要性、紧迫性的认识，要成立改革工作推进领导小组，制定具体工作方案，明确专人负责，为改革工作提供组织保障。
（二）实行分类指导。各地要在自治区确定的改革原则下根据实际情况，因地制宜地制定具体实施方案，创造性地开展加强和规范行政执法改革工作。鼓励相关部门大胆探索、先行先试，不断完善政策，积累改革经验。各有关部门要加强对改革工作的指导，及时总结推广成功经验。注重改革措施的综合性和可持续性，推进改革持续取得实效。
（三）加强宣传培训。坚持正确的舆论导向，做好加强和规范行政执法改革政策的宣传解读，及时解答和回应社会各界关注的热点问题，大力加强和规范行政执法改革典型经验和进展成效，合理引导社会预期，尤其在城市管理领域，要引起正面关注和支持，在全社会形成执法为民、守法光荣的风气，营造改革的良好氛围。要广泛开展提升能力素质培训，不断提高行政执法人员的法律意识和执法水平，确保改革顺利推进。
（四）建立行政执法经费财政保障制度。加强行政执法经费保障，从源头上解决执法经费不足、杜绝执法机关利益驱动执法的问题。县级以上地方各级人民政府要建立责任明确、管理规范、投入稳定的经费保障机制，保证执法经费足额拨付。要有针对性地逐年安排资金，将执法培训经费，证件管理（执法证、执法监督证、执法主体资格证和执法车辆专用证等）费用纳入财政预算。
（五）提高行政执法科技化水平。加大执法装备配备、科技建设、基础设施方面的投入，为案件处理、现场勘验、调查取证等执法活动提供必需的保障。逐步配备执法监控车辆和执法人员现场执法记录仪，通过对音频视频的采集、编码、压缩、存储和传输，实现执法现场同步录音录像取证和执法行为全过程的实时监控，从而对行政执法行为进行有效监督，并防止执法人员受到侵害和恶意投诉。