加强行政检察监督是依法治国重要保障
原标题：加强行政检察监督是依法治国重要保障
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，作为我们党历史上第一个关于加强法治建设的专门决定、指导新形势下全面推进依法治国的纲领性文件，再次明确了要走符合中国国情的中国特色社会主义法治道路，正本清源，意义重大。
强化行政检察监督是全面推进依法治国实现依法行政的必然选择
全面推进依法治国，关键是实现公共权力的法治化。正如《决定》中所提到的“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”而我国80%以上的法律法规是由行政机关具体实施的。因此，在法治国家、法治政府、法治社会同步一体建设过程中，法治政府建设是基础。而法治政府建设的核心是严格依法行政。《决定》提出要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，“强化对行政权力的制约和监督。”这些内容明确了监督行政权是依法治国、依法行政的应有之义。依法行政要求行政主体恪守“权力清单”，坚持“法无授权不可为”，只有划出权力的边界，并以强有力的外部法律监督作保障，权力才不会被滥用。但是我国现行法律框架内的行政监督体系却因为制度设计和实际运作等层面的种种弊端，难以发挥其应有的功效。首先，通过行政机关内部的行政监察或行政系统内部的层级监督来实现自我纠正的途径，很难完全克服因共同行政利益存在的弊端。其次，行政诉讼虽具有外部监督的公正性优势，但是受诉讼范围过窄、诉累较重以及被动性等限制，很难成为监督行政违法行为的主要渠道。而人大的运行机制决定了其对违法行政行为的监督只能是宏观的、非经常性的监督；社会监督包括舆论监督、人民群众的批评、建议、控告等，因监督效力缺乏保障，也难以从根本上对行政权形成制衡。
现实表明，我国现有的行政监督体系无论其应然状态还是实然状态均与行政法治的要求相去甚远，因此建立完善的行政检察监督制度，是构建法治政府的必然选择。正如习近平总书记在对全会决定所作说明中提到的“现在，检察机关对行政违法行为的监督，主要是依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，范围相对比较窄。而实际情况是，行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。全会决定提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”由此可以看出，加强对行政权的监督，已成为保护公民基本权利，维护宪法和法律统一实施的最重要的环节，防范和纠正行政权的滥用和误用也应该成为法律监督的重要工作。正如有学者所称，“法治的精髓就是制约和监督国家行政机关及其工作人员。”所以，以强化行政检察监督为突破，并使其与人大监督、法院司法审查、行政内部监督、社会监督等一起，形成制约行政权的合力，才会更好地推进依法行政。我们知道，行政权所具有的裁量性决定了对其监督的难度，在我国当前这样一个社会转型期表现尤为突出，加强对行政权的外部监督制约的现实需求非常迫切。从本源意义上来讲，避免行政权滥用和寻租的途径是转变政府职能，严格依法规范行政权力运行并建立权责相统一和责任倒查机制。但是这需要一个长期努力的过程。从具体操作层面来讲，加强对行政行为的法律监督是一个更为现实和便捷的路径。行政检察监督是依法监督和纠正行政违法行为，是对检察机关法律监督权的细化。近些年来在高检院领导下，各地检察机关如火如荼开展的督促起诉、纠正违法通知等形式的行政违法行为检察监督，以及行政执法与刑事司法衔接机制的运行，也为这一制度的构建提供了丰富的实践基础。可以说“对行政行为实施有效的监督将是检察机关法律监督的重要发展趋势”，同时也是我国法治建设的必然要求。
强化行政检察监督是检察权回归宪法定位的重要途径
以往我们对行政检察监督的实践主要定位在行政诉讼监督上，这实际上是限缩了行政检察监督的职能，不符合行政检察监督的本意和法律监督权的宪法定位。我国检察机关作为宪法意义上与行政机关、审判机关相平行的权力分支，通过独立行使检察权、履行法律监督职能，实现对审判权、行政权的权力制约效应，是我国国家政权理论的重要特色之一。相对于人民法院的审判权，行政权所具有的扩张性、强制性及自由裁量性，使其明显处于强势地位。而检察权与行政权的宪法安排，又决定了二者必须互为依存。如果行政权缺少了有效的监督，则违背权力监督的基本规律，必然会导致行政权力的普遍滥用。“法律对于权力来说是一种稳定器，而对于失控的权力来讲则是一种抑制器。”而检察权如果放弃对80%行政法律法规执行的监督，检察机关仅作为诉讼监督机关，也必然会影响其国家法律监督机关的宪法定位。实践证明，加强对行政执法行为的法律监督，既是对依法行政的具体落实，也是契合宪法对检察机关职能定位的现实需要。因为相对于能够进入行政诉讼程序、接受司法审查的少数行政行为而言，绝大多数行政行为，或因行政诉讼受案标准或范围的限制，或无适格主体启动而游离于诉讼程序之外。因此，将诉讼外的行政行为纳入法律监督视野，通过外部的检察监督制约机制，纠正违法行为，保障行政执法权正当合法行使，是行政检察监督体现宪法价值的主要路径，也是检察机关全面履行法律监督职能，“从社会管理创新和社会治理现代化的视角，实现从单一监督审判权向同时监督审判权与监督行政权转变，体现法律监督的社会治理功能”的现实选择。
《决定》明确提出要“完善检察机关行使监督权的法律制度”，并“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，正是为落实宪法原则所做的制度安排。《决定》提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。这既是对近年来检察机关对行政违法行为检察监督的探索实践做了制度上的肯定和明确，同时，也为进一步加强检察机关对诉讼外行政违法行为的检察监督，提出了更高的要求。检察机关作为法律监督机关，实现宪法所赋予的法律监督权，既需要检察实践的不断丰富，更需要立法机关在法律规范制定及修改中予以充分考虑，提供法律保障。要对《检察院组织法》中检察机关的设置做适度修改，并明确赋予检察机关提起公益诉讼的主体地位。对行政机关严重违法行为或严重不作为的，明确检察机关有权督促其严格依法履行职责，并以此作为提起行政公诉的前置程序。从而更好地为中央顶层制度安排做好立法铺垫。同时在《行政诉讼法》《民事诉讼法》修改中做好衔接完善。在条件成熟时制定《人民检察院监督法》。当然这项探索，既要大胆探索，更要慎重稳妥。要按照立法先行、改革跟进的路径，突出重点，严格程序，确保效果。对以往探索检察机关督促履行职责实践较丰富、条件成熟的，可以由地方人大常委会先出台地方立法，明确行政检察监督职责、范围和程序。检察机关的法律监督权延伸到最活跃同时也最易滥用权力的行政执法领域，并与人大监督、法院司法审查、行政内部监督、社会监督等一起形成制约合力，这既是检察机关应承担的政治责任，也是我国检察制度回归宪法价值的应然要求。(郑锦春 作者系内蒙古自治区人民检察院副检察长)
[责任编辑 李珍 ]