县域治理的历史经验及其当今启示
从历史进程中不难发现，县一直处于承上启下的关键环节，是发展地方经济、保障百姓民生、维护社会稳定的重要基础。在漫长的历史长河中，我们在县域治理方面积累了非常丰富的宝贵经验，但是最为显见的主要集中在三个方面。
官治主导与有限自治相得益彰。 治最早可以追溯到秦始皇统一中国后开始实施的“废封建、兴郡县”。作为地方治理的一个基础单元，“县”由此产生，作为一县之长的县长、县令、县尹、“知州”、“知县”等地方行政首长，全面负责地方事务，县域治理的官治模式也随之形成。在唐宋时期，官治格局初具规模。宋朝虽然重在加强中央集权，但是对县域治理依旧没有放松。事实证明，县域治理中对官治的重视和关注，为消除封建割据和皇权威胁奠定了重要基础。清朝承袭明制，对县域官治同样高度重视。到了近代，中国整体上处于革命与战争的非常态环境，但是，官治仍然是县域治理的主导。“财政、教育、建设、治安”等基本事务主要依靠官治机构来推动。
尽管官治易于形成权能聚合的治理优势，尤其是依官治能集中力量办大事，但是其渗透能力终究十分有限。 特别是由于中央权力对广阔地域和众多人口的统治鞭长莫及，官治缺乏强有力的权力支撑，进而严重制约了它在县域治理中的作用发挥。而在基层民众看来，“山高皇帝远”是最明显的现实，自己只要交完粮、纳完税，就不再跟官府有什么关系了。因而，“开门不问官家事”成为大多数民众的自然反应。相反，在自己身边的“长老”“乡绅”却是对其生产生活产生直接影响的力量。于是，“有事不见官，但求乡老”的自治传统在县域治理中开始显现。“皇权不下县”即是对这种自治传统的经典概括。因此，在实行官治主导的同时，努力推行“以本地人、本地财办本地事”的自治也成为重要举措。比如，早在隋唐时期，县以下就开始实行自治。一些乡绅等“头面人物”逐渐参与县域内的矛盾纠纷调解、维护地方秩序等公共事务。明代的“里老制”是其应用的典型。根据历史记载，“里老”为民所选，不食官饷。“若户、婚、田宅、斗殴者则会吏胥决之”。所以，大多数情况是“官治统率自治”“官治下的自治”。
明职课责与准制度化保障合力并进。 县域治理建立在职能清晰、责任明确的基础之上。所以，在县域治理的历史上，明职课责是非常明显的。比如，《周礼》最早明定了县官的职掌，唐代的《唐律疏议》《唐六典》对官吏的职掌更是作出了非常细化的规定。从现有的历史资料看，总体上，县域治理主要是履行六种职能。一是“劝民农桑”。历朝历代都将开垦荒地、兴修水利、种粮植桑作为县官的重要职责和考核内容。二是“收税调力”。收税即是征收皇粮国税，调力即是调用劳力。三是“敦化乡风”。通过“兴教化，砺风俗”来宣传仁义礼智信的道德风尚，以实现“正人心、不妄为”的风化目标。四是“听讼断案”。县行政首长不仅要负责全县的行政事务，还要负责全县的司法事务。五是“体恤救济”。对于老弱病残以及退职回籍的官员，县官要发放赈济钱粮，或者是组织民间力量捐款资助。六是 “维护一统”。通过履行“财政、公安、教育、建设”等基本职责，县官兴办地方教育、警察、实业，既为地方提供经济政治文化社会基础，又为国家提供稳定的地方秩序。
法为治具与以德化民情理交融。 公元前 5 世纪管子提出的“法者，天下之程式也，万事之仪表也”可以看作是古代最早的法治理念。此后“，法为治具”便成为县域治理的传统认识。“法为治具”简而言之就是指以法律作为治国理政、维持秩序的工具。唐以后，《宋刑统》《大明律》《大清律例》皆沿用“法为治具”这一规则，只是在县域治理中如何运用法律规范略有不同而已。为了保证法律能够适应县域治理不断变化的实际，古人还秉持“法与时转则治，治与世宜则有功”的基本理念。如，周初奉行礼乐主宰下的法制文明，到秦朝一变而为“奉法为治”；汉初吸取秦亡的历史教训，改行“以德治国，以刑为辅”的方略；元朝将丰富监察立法视为关键；明清两代则彰显详备立法、程序司法、传播律学的鲜明特征。在历史传统中，法治并不是县域治理的唯一凭借，德治始终与法治相伴而随。
梳史在于明鉴。从上述简要梳理可以得出三点启示：
县域治理不仅仅在于推动经济发展，要坚持统筹兼顾。 比如，县域治理需要 “明职课责”，但是在其“职”和“责”中，“劝民农桑”只是其中一个方面。除此之外，还有其他诸多事务也属于县域治理的重要范畴。这说明，在我们步入经济新常态的今天，县域治理不能仅仅关注 GDP，而必须将民生建设、社会秩序、民主法治、生态文明等范畴也囊括进来，而且必须实现均衡发展。
县域治理的策略不是一成不变的，要坚持从实践出发。 以自治为例。在传统社会，地域疆界分明、人口规模较小、公共事务处理等都较为简单，因而，推动自治的空间较为宽松。“法治与德治到底谁更合适”也经历了一个逐渐调适的过程，以至于在大部分历史阶段，形成了法治与德治相得益彰的历史局面。这说明，对于县域的治理，不能笼统地说到底该采取何种策略，而必须根据具体的实际情况灵活调整策略。
县域治理不能单纯依靠政府，必须激发各种有利因素形成合力。 官治与自治相结合的历史经验表明，官治只是县域治理的依靠力量之一，并不是全部依靠。要对县域进行良好治理，还必须发挥民间团体的积极作用。这说明，在公众参与意识不断增强的今天，应积极发挥社会组织等因素在县域治理中的促进作用，以弥补政府职能的不足。□ （文章摘编自《中国党政干部论坛》，作者陈朋，华东政法大学法学博士后）