变“两张皮”为“一股绳”

　　2014年10月28日，国务院安委办向全国各省（区、市）安委会下发了一个《通知》。

　　这个《通知》的意思是要转发一个《通知》。要转发的《通知》的全称是《浙江省国土资源厅、浙江省安全生产监督管理局关于加强砂石土矿产开发管理与安全生产监管工作的通知》。文件的标题有点长，但内容确实有分量。

　　按国务院安委办《通知》的话说，浙江省《通知》中包含的建立采矿权设置部门联合踏勘制度，提出砂石土矿选址的安全生产要求，明确矿区范围划定原则，确立《矿产资源开发利用方案》和《矿产安全设施设计》联合编制、联合审查机制等方面的做法与经验，值得各地借鉴。

　　但让人好奇的是，浙江省的国土资源部门和安监部门为什么要率先在矿产开发管理的问题上采取统一协调行动？浙江省的做法，对全国矿山建设与矿政管理工作有哪些启示？

　　各自为政的困扰

　　砂石土矿是浙江省的主力矿种，“小、散、乱、低”现象曾经非常普遍。

　　近年来，浙江省开展了采矿权“双控”管理、砂石土矿分级分类管理等一系列有益探索，取得了初步成效。但长期以来，由于对部分露天矿山定点划界不合理等原因造成的问题也不少。

　　一是矿山划界不科学，开采以后“千疮百孔”、“千姿百态”。比如，有些矿山以村界、镇界（往往是沿山脊线）划界，导致矿山开采后出现不合理的高陡边坡；有些矿山相邻，边界线相距十几米或几十米，开采以后形成险峰；有些矿山边界形成锐角，对矿山爆破、边坡稳定及开采作业面布置等带来隐患和困难。

　　二是矿区范围过小，无法修建上山道路或修建困难，导致难以采用台阶式开采方式，达不到安全生产要求，同时也造成了矿产资源的浪费。一些小型露天矿山，采矿范围是在一座大山的山脚切出一小块，不但无法实施台阶式开采，而且破坏了山体原始地貌，给今后公路上山实施规范开采带来了不利影响。

　　三是由于缺少科学的规划或难以有效解决已有矿山利益问题，存在开采规模小、矿山多、集约化程度不高等问题。另外，部分矿山与铁路、公路、高等级电力线路等的距离不符合相关法律、法规、规章、标准的要求。

　　与此同时，少数矿山出现了国土资源部门备案的《矿产资源开发利用方案》与安监部门审批的《安全专篇》不一致的问题，导致部门难以形成监管合力，也在一定程度上对政府的信用造成了损害。

　　据记者了解，现任浙江省安监局局长华宣奎曾在国土资源系统和地勘行业履职多年，对于矿山乱采滥挖可能引发严重地质灾害，以及由于体制的原因造成有关部门在矿业管理方面存在“两张皮”的现象，了然于胸。

　　“矿产开发本来就是一条完整的产业链。比如，矿山开发的第一步是要设立采矿权。设采矿权虽然主要是国土资源部门的事，但它关系到资源综合利用、环境保护、安全生产等后续一系列问题，因此协同是必须的。但多年来，有关部门大多是履行各自职责、分管各自工作，有点‘井水不犯河水’的味道。”华宣奎在接受中国矿业报记者电话采访时表示。

　　事实上，调任安监局之后，华宣奎即开始思考一个问题：浙江省能不能搞一个探索，从露天矿山定点划界这个源头出发，通过国土资源部门和安监部门的协同和联手，对矿业开发进行联合统筹管理，彻底解决因定点划界不合理而造成的矛盾和问题。

　　2014年年初，华宣奎在矿山重点县德清县开展实地调研时提出了这个想法。他建议，政府和有关部门在设置采矿权时，应综合考虑安全生产、环境保护和土地利用问题，推进矿山科学开采，从而实现一举三得。

　　从2014年3月下旬开始，浙江省安监局就此进行了为期两个月的专题调研，掌握了大量的一手材料。

　　制度设计“解连环”  

　　2014年5月上旬，在集成各地反映的问题以及专题调研成果的基础上，浙江省安监局向浙江省国土资源厅提出了《关于科学设立采矿权促进安全环保和资源利用的工作建议》。

　　稍后，浙江省国土资源厅厅长陈铁雄和浙江省安监局局长华宣奎进行了多次沟通与交流，并就联合统筹管理达成了共识。

　　7月中旬，双方共同草拟了《关于加强砂石土矿产开发管理的通知》，并分别发文到有关基层单位与矿山，公开征求意见。根据反馈回来的意见，两部门又对《通知》进行了修改与完善。

　　9月16日，陈铁雄和华宣奎共同签署了《通知》。随后，两部门联合下发了这份更名为“关于做好砂石土矿产开发管理与安全生产监管工作的通知”的通知。

　　从记者拿到的《通知》来看，它主要从3大方面对原来的《通知》草案进行了重大改进和完善。

　　首先，强调了加强部门联合踏勘，强化了矿山选址工作，要求新设经营性砂石土矿山应选择在资源条件允许、对生态环境影响小、区位较隐蔽的区域，禁止在规划禁采区设置经营性采矿权，且相关安全距离须符合安全生产要求。

　　其次，明确了严格执行矿区范围划定论证制度，合理划定了矿区范围，要求对可以整体开发的山体，不得分割划界，尽可能实现整座山体移平式开采，以利矿地综合利用；对不能整体开发的山体，原则上按照等高线进行划定，不得将山脊线作为矿界，最大程度减少终了边坡或不留边坡。同时，它还要求矿区范围须满足开拓系统布设要求，终了边坡角的确定除了要考虑安全因素外，还应考虑是否有利于复绿。

　　同时，修改后的《通知》确定了《矿产资源开发利用方案》与《矿山安全设施设计》实施联合编制、联合审查，并要求国土资源部门、安监部门依法督促矿山企业按照审查通过的《矿产资源开发利用与安全设施设计方案》进行建设和开采。国土资源部门和安监部门可同步开展矿区范围划定论证与安全预评价工作。

　　联合监管有章可循  

　　根据以往的法律法规，露天矿山开采需要编制《矿产资源开发利用方案》和《矿山安全设施设计》。这两份文件分别由国土资源部门和安全生产监督管理部门负责审查备案或审批。但方案和设计针对的是同一个对象，有许多相关或共同之处，这无形中增加了企业的负担。

　　有关专家认为，二者实施联合编制有利于减少文本、统一要求。实行联合审查，有助于减少审查次数、加强部门沟通、方便企业办事，对促进矿产资源开发利用和矿山安全生产监管工作的衔接、提高办事效率，将有莫大裨益。同时，这样还可以通过确立相关工作制度、建立长效机制，来保障矿山合理定点、科学划界要求的有效落实。

　　于是，在联合下发《关于做好砂石土矿产开发管理与安全生产监管工作的通知》的基础上，2014年11月4日，浙江省国土资源厅和浙江省安监局又联合发出《关于做好露天开采矿山矿产资源开发利用与安全设施设计方案编制审查工作的通知》。该《通知》要求，从2015年1月1日起，露天矿山的《矿产资源开发利用方案》和《矿山安全设施设计》文本实行联合编制、联合审查，审查通过后，作为办理采矿登记发证、安全生产许可的要件。

　　《通知》同时明确，由采矿权登记发证的国土资源部门和同级安全生产监督管理部门负责联合组织审查。其中，对于省级登记发证的，委托矿山所在地县级相应部门组织审查，进一步下放了审查权限。

　　据了解，此前，为响应中央提出的转变职能、削减行政审批和权力下放的要求，切实简化要件、程序，本着“能放则放”的精神，浙江省安监局于2014年9月1日即下发了《关于调整非煤矿山安全生产行政许可审查审批权限的通知》。按照《通知》，除省部属企业以外，省安监局将全部露天矿山和露天矿山采掘施工企业非煤矿山安全生产许可证委托给市安监局受理、审查、颁发；将不需要通过立项的非煤矿山建设项目的安全设施设计的审查审批工作全部下放到县（市、区）安监局；对于省人民政府及其投资主管部门审批（核准、备案）的建设项目，具体的审查工作委托项目所在地的县（市、区）安监局负责。

　　专家会审的多重效应  

　　法治社会，专业是减少违法违规事件发生的前提保障。

　　《通知》规定，《矿产资源开发利用与安全设施设计方案》须由具有国家批准的符合相应行业标准及从业范围的矿山设计资质单位开展设计。除此以外，为保证采矿权审批的客观公正，《方案》还制定了严格的审查程序及要求。

　　首先，《方案》由负责组织审查的国土资源部门、安全生产监督管理部门协商确定评审会时间、地点、参会单位，评审专家组成员等与评审会议有关的事项，并联合发布会议通知。

　　评审专家从省国土资源厅公布的浙江省矿产资源开发利用与保护专家库的矿产资源开发利用方案评审类专家和安全生产监督管理部门公布的矿山安全生产专家库中选取。专家组成员专业构成要与审查任务相匹配，应当回避的专家不得聘为专家组成员。

　　其次，评审一律以会审的形式进行。评审会议由负责组织审查的国土资源部门或安全生产监督管理部门主持。专家组应对照有关法律法规、规章规程和编制大纲要求，对编制单位的资质、文本内容与格式、编制依据、矿产资源保护与合理开发利用、安全可靠性和可行性、安全对策措施的有效性和可行性等进行审查，并充分听取与会代表的意见，形成专家组的审查意见。

　　同时，《方案》还特别规定，专家组审查意见须明确是否通过评审，若专家组成员无法达成一致意见的，应通过投票决定，并在专家组意见中如实记载。

　　评审会议结束后，编制单位须根据评审会上提出的修改意见和要求进行修改，编写修改说明；修改后的《方案》和修改说明须送专家组组长或专家组指定专家审核，并由负责审核的专家书面签字确认。

　　华宣奎告诉中国矿业报记者：“这样的制度设计与安排可以确保《方案》的质量与评审的公平、公开与公正，同时防止暗箱操作，杜绝评审过程中的腐败发生。”