国内土地发展权实践浅议

　　土地发展权是改变土地用途和利用强度的权利。虽然我国目前尚未建立土地发展权制度，但在土地管理实践中已经运用到了土地发展权的相关概念和原理。这些实践主要体现在农地整理政策、“增减挂钩”政策和耕地保护政策中。

　　我国土地发展权与特征

　　从我国实践来看，土地发展权多反映为狭义的土地发展权。即土地发展权是基于公平的原则，以每一块土地的发展权利都相等为基础，是土地均等发展的权利。无论是被征收的土地还是未被征收的土地，无论是集体土地还是国有土地，都拥有土地发展权。虽然由于历史原因和土地资源禀赋，以及投入的差别，土地区位价值不同，但是在土地发展权上它们应该是平等的。也正是由于土地发展权的公平性质，才使得出于长远利益和保护目的被限制发展的土地能够获得合适的补偿。

　　理论上，多数学者认为土地发展权是独立于其他土地权利而存在的。在英国和美国的实践中，也是将土地发展权从土地所有权中独立出来。在我国，土地开发的公权属性主要表现在其土地所有权上，国有土地所有权归国家所有，集体土地所有权归农村集体所有。土地开发的私权主要表现为使用权等用益物权上。而在土地开发过程中，往往存在公权和私权的冲突。而土地发展权的独立性就能够在解决这种冲突时，对衔接公权与私权起到重要的作用。

　　土地发展权与规划的关系

　　土地用途管制，是土地规划中的主要内容。这种管制体现了国家公权对私权的限制。从产权和外部性理论来看，正是由于土地用途管制的存在，一些农地用途转变被限制，农民丧失了将农地转为建设用地的潜在收益，农地的社会价值和生态价值不能显化，被人为压抑了。而同时也是由于限制，建设用地数量愈发稀有，建设用地的供需失衡，使得建设用地的价值暴涨。而土地用途管制没有将外部性内部化的机制，难以克服其制度本身的缺陷。

　　土地发展权制度的建立，能够弥补土地用途管制的缺陷，它将土地用途转化变为一种权利，通过权利的转移和购买，对农民土地用途被限制给予经济补偿，同时建设用地要开发也必须购买土地发展权，将其负外部效应转为建设用地开发的成本。不仅使农民更有动力和经济基础来保护耕地，同时也提高了建设用地开发的成本，能控制城市扩张，使外部效应内部化，不需要改变土地所有制，土地用途管制也能够正常发挥作用。土地发展权制度主要通过市场规律来发挥作用，政府需要做的只是界定发展权的归属。

　　从这个意义上，土地发展权制度是现有土地规划的有益补充。土地规划是从公权角度、以行政和技术手段管理土地，土地发展权则是从调整公权与私权关系的角度、以产权和经济手段管理土地，为规划强制性的天然缺陷提供利益调节机制。两者的结合使用，将政府的有形之手和市场的无形之手紧握在一起，相互取长补短。

　　国内土地发展权实践

　　土地发展权在农用地整理中的运用。农用地整理是我国土地整理的一项内容，其通过调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，以提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。其对土地发展权的体现主要在于：1.新增建设用地有偿使用费。从宏观角度来讲，地方政府城市发展占用耕地来新开发建设用地，就需要向中央政府上交新增建设用地土地有偿使用费，这相当于土地发展权购买。

　　中央政府将这笔资金用于耕地开发整理项目，在全国范围内开展农用地整理，通过整理增加的耕地面积作为今后国家工程占用耕地的指标，相当于“先补后占”，这是土地发展权转移的过程，国家通过耕地整理增加耕地面积，也就增加了土地发展权，然后将这部分的土地发展权转移给今后开展各种国家工程用来转变土地用途。

　　2.耕地开垦费。从微观来看，地方政府已经向国家购买了新增建设用地的土地发展权，在规划范围内，占用耕地使用该块新增建设用地的个人或单位，有两个选择，第一是自己通过开垦新的耕地，将土地发展权转移到新增建设用地上来使用，第二便是向地方政府缴纳土地开垦费，购买新增建设用地的土地发展权。

　　增减挂钩中的土地发展权。农用地整理主要涉及到在城乡建设用地规模边界内的允许建设区将耕地开发为建设用地，若要突破城市规模边界，在有条件建设区内占用耕地，就需要用到增减挂钩指标。增减挂钩即是指通过农村居民点整理，将原有的闲置建设用地复垦为耕地，新增的耕地面积可以作为城市占用耕地开发建设用地的面积。将农村的建设用地面积转移到城市，城市建设用地面积增加的同时农村建设用地面积相应的减少，保证了城乡建设用地总面积不变。从土地发展权的角度来看，就是将农村建设用地发展权转移到城市建设用地。最典型的是重庆“地票”，即是将农村土地复垦增加耕地面积，然后将这些耕地面积上的土地发展权物化成为“地票”，以“地票”为载体进入市场交易，建设单位通过购买“地票”获得土地发展权，在拥有土地发展权之后才能占用耕地开发建设用地。

　　土地发展权之于耕地保护。为了保证我国拥有足够的耕地生产粮食，在土地规划中将部分农地规划为基本农田和一般农田。为了激励农民保护耕地，一些城市开始设立耕地保护基金，给耕地保护的农民一定的补助。如四川省成都市，2008年设立了耕地保护基金，构建耕地保护的经济补偿和契约管理机制，并鼓励农民用耕地保护基金购买养老保险，解除农民养老的后顾之忧。成都市、县两级政府每年在财政预算中安排28亿元设立耕地保护基金，对耕地实行分类保护与补贴，标准为基本农田补贴400元/亩/年，一般耕地补贴300元/亩/年。

　　在耕地保护基金项目中，土地发展权归属于农民。农民本拥有权利开发耕地，改变耕地用途为建设用地，但是国家为了粮食安全，实行土地用途管制，限制这些耕地的用途，同时也限制了这些耕地的发展权。因此，为了弥补农民因保留耕地用途而丧失的土地收益权利，国家就需要从农民手中购买这些耕地的发展权。耕地保护基金一定程度上是国家购买土地发展权的价格。

　　（作者分别就读或供职于中国人民大学公共管理学院、北京市规划委员会海淀分局）