浅谈地方人大专门委员会的设置完善和结构优化

　　 滕修福 王晓

　　党的十九大报告就县级以上各级人大专门委员会的设置和优化，进行了特别强调：“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。那么，县级以上地方各级人大如何贯彻落实好党的十九大精神，完善人大专门委员会设置，优化人大专门委员会组成人员结构呢？就此，笔者纵观地方各级人大专门委员会的设置现状，结合中央文件和地方组织法等相关法律之规定，谈一管之见。

　　从党的十八大到十九大，党中央持续不断对人大专门委员会的设置和优化提出新要求

　　胡锦涛在2012年11月党的十八大报告中首次强调要优化人大专门委员会的知识和年龄结构，明确要“健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”。2014年12月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了全国人大专门委员会参与主导立法的相关制度，即：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度”。2015年6月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》提出：“根据需要，县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会”。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中再次强调：“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。由此可见，设立和完善各级人大专门委员会，尤其是在县一级设立人大专门委员会，对于贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，加强人民当家作主制度保障，健全和完善县级以上各级国家权力机关组织制度建设，尤为重要。

　　关于县级以上地方各级人大专门委员会的设置，宪法和地方组织法几经修正完善

　　关于全国人大专门委员会的设置，“五四宪法”一开始就有明确：“全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。民族委员会和法案委员会，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会的领导”（第三十四条之规定）。到文革后期制定的“七五宪法”关于全国人大设立专门委员会的规定，遗憾被删除。改革开放之初制定的“七八宪法”恢复了全国人大设立专门委员会的规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会可以根据需要设立若干专门委员会”（第二十七条之规定），但是比较笼统。现行“八二宪法”对全国人大设立专门委员会的规定有了进一步明确：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会”（第七十条之规定），该条款一直沿用至今。关于地方各级人大专门委员会的设置，1979年地方组织法制定之初，只明确在人代会期间可以临时设立委员会：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，可以设立代表资格审查委员会、议案审查委员会和其他需要设立的委员会，在主席团领导下进行工作”（第十三条之规定）。1982年地方组织法第一次修正时，仍未明确地方各级人大设立专门委员会。直到1986年地方组织法进行第二次修正时，才明确：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会”（第二十五条之规定）。2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议通过了对地方组织法的第五次修正，增加规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会”（地方组织法第三十条之规定）。至此，将地方人大设立专门委员会由设区的市（自治州）级以上延伸到了县一级。

　　综上所述，对县级以上各级人大专门委员会的设置完善和结构优化，笔者认为，应依法在“等”字上有所突破，在“专”字上寻求优化。

　　  完善人大专门委员会的设置，既要做到依法而设，也要依法务实突破

　　所谓依法而设，就是要按照相关法律条款所列举的，在全国人大要设立“民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会”（宪法第七十条之规定）；在设区的市（自治州）级以上地方各级人大要设立“法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会”，在县（自治县、不设区的市、市辖区）一级人大要设立“法制委员会、财政经济委员会”（地方组织法第三十条之规定）。所谓务实突破，就是不拘泥于相关法律条款所列举，依据本级人大及其常委会行使职权的需要，依法用活“可以设立……等专门委员会”的法理，设立相应的专门委员会。如：全国人大根据需要还设立了“内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会”等专门委员会；一些地方人大参照全国人大的设立和需要，也突破地方组织法相关条款的列举，在法制、财经、教科文卫之外，也设立多个专门委员会。以安徽省为例，还设立了“内务司法委员会、人事代表选举委员会、城乡建设环境与资源保护委员会、农业与农村委员会、民族宗教侨务外事委员会”等专门委员会。

　　笔者认为，地方人大尤其是市、县级两级人大更应务实创新依法设立相关专门委员会。一是对应上级人大设立相应专门委员会，便于上下联动开展工作。如全国人大设立的相关专门委员会，省一级人大可以相应设立，省一级人大设立的专门委员会，设区的市一级人大也可以相应设立，设区的市一级人大设立的专门委员会，县一级人大也可以相应设立。二是突出重点设立相关专门委员会，以强化本级人大及其常委会职权范围内的重点工作。如2012年11月党的十八报告强调要“加强立法工作组织协调”，要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。2014年10月党的十八届四中全会决定也特别强调，要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。”一些地方就单独设立了法律委员会、预算委员会，分别与内务司法委员会、财政经济委员会分离开来，专门从事立法（修法）、预决算的审查和监督工作。尤其是2015年8月地方组织法第五次修正，赋予设区的市一级人大地方立法权和明确县一级人大可以设立专门委员会以后，设区的市一级人大相应设立法律委员会，县一级人大也依法设立了法制委员会和财政经济委员会。三是专门委员会与工作委员会对应设立，实现本级人大职权与本级人大常委会职权及专门委员会相关职能的链接。基于各级人大设立专门委员会的法定情形不同和职数限制，下一级人大所设立的专门委员会一般都少于上一级人大，尤其是市、县两级人大，特别是县一级人大过去没有法定。但为了对应上一级人大及其常委会的工作职能，下一级人大常委会一般设立了相应的工作机构（工作委员会）予以对接。但是，工作机构不能等同于专门机构（专门委员会）。工作委员会只是本级人大常委会领导下的工作机构，无法定职能。地方组织法第五十三条只规定：“常委会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”。而专门委员会（由本级人大代表组成）作为本级人大的专门机构，依法不仅受本级人大领导，闭会期间还受本级人大常委会领导，并且依法具有“研究、审议和拟订有关议案”和对“本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议”的职能（地方组织法第三十条之规定）。因此，地方人大在成熟设立本级人大常委会工作机构的实践基础上，可以依法用活“可以设立……等专门委员会”的法理，相应设立相关专门委员会，以实现上下级人大及其常委会以及本级人大与常委会及专门机构、工作机构之间职能的无缝链接。例如县一级人大，不仅仅只依据法定情形，设立法制和财政经济这两个专门委员会，还有必要设置诸如专门的议案审查委员会，也可以单独设置计划和预算审查委员会，独立于财政经济委员会之外。这样一来，就无须在每次人代会的预备会议上都要设立临时的计划和预算审查委员会、议案审查委员会了，由常设的专门审查委员会来持续履行相关职能更为合适。

　　优化人大专门委员会组成人员结构，既要做到专职，也要考虑专业对口

　　一是专司其职。首先，要保障和不断扩大人大常委会组成人员专职的比例。2012年11月党的十八大报告就强调要“提高专职委员比例”，2014年10月党的十八届四中全会决定就人大主导立法特别强调要“增加有法治实践经验的专职常委比例”。2015年6月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》进一步明确“优化常委会组成人员结构，逐步将专职组成人员比例提高到60%以上”。因此，地方各级人大专职组成人员的比例要确保在60%以上，并逐届有所提升。有了足够的人大专职常委，就有助于人大专门委员会的专职化。一般情况下，人大专门委员会的正、副主任委员，可以由这些专职常委来担任，专司其职。其次，要保障各人大专门委员会有专职委员。要注重从本级人大常委会各工作、办事机构和“一府两院”机关选拔专门专业人才，推选其为本级人大代表，进入人大各专门委员会专司其职。二是专业对口。人大专门委员会主任委员、副主任委员和委员的人选，依法须在本级人大代表中提名通过；因此，在提名推荐人大代表时，就要注重相关专业技术人员当选人大代表的比例，以保障人大各专门委员会组成人员有专业对口的代表人选。人大各专门委员会组成人员，尤其是委员，未必非要全部专职，但尽可能做到专业对口。三是制度创新。基于人大各专门委员会的组成人员，必须是本级人大代表，而我国人大代表不同于西方议会议员，并非专职。因此，要进一步优化人大专门委员会组成人员的结构，就要与时俱进推进相关制度创新。党的十八届四中全会决定就健全人大主导立法工作，明确提出要“依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度”。诸如一些地方聘请专家学者作为人大各专门委员会或人大常委会各工作委员会的兼职委员，诸如这一弥补人大专门委员会专业化不足的制度创新，值得倡导。