湖清民富大理美 ——云南大理洱海流域保护治理的探索与实践

      中国环境报记者蒋朝晖  

　　在云南省大理白族自治州（以下简称大理州）美丽神奇的苍山脚下、碧波万顷的洱海湖畔，这里的人民世世代代与母亲湖相依相伴、生生不息。在经济社会快速发展的背景下，洱海水环境承载能力面临巨大挑战。

　　洱海清，大理兴。保护母亲湖，治理水环境，成为洱海流域全社会的共同责任。

　　经过长期坚持不懈的艰苦努力，洱海保护治理取得显著成效。2006年以来，洱海水质总体稳定保持在Ⅲ类，有49个月达到Ⅱ类，洱海成为全国城市近郊保护得最好的湖泊之一。苍山洱海千年魅，湖清民富大理美。如今，洱海流域的良好生态环境，已经成为大理州推进生态文明建设、加快经济社会发展的重要支撑。

　　在人口不断增长、生产生活对湖体及流域影响加剧的情况下，洱海保护治理走过了怎样的道路？探索积累了哪些经验？记者日前随环境保护部组织的采访团进行了实地采访。

　　 深度控源减污，找准支点撬动全局，筑牢提升入湖水质基础  

　　5月下旬的大理，天高云淡，阳光明媚。驱车行进在洱海湖畔，大家心情格外舒畅。放眼远眺，宽阔的湖面波光粼粼、一望无垠，几艘游船乘风破浪急速前行，船尾的白浪若隐若现。面对如此美丽的景致，大家交流中依然忘不掉洱海曾经几次遭过“劫难”。

　　上世纪80年代以来，洱海流域人口不断增长，造纸、化肥等企业开始兴盛，网箱养鱼和机动船迅猛发展，使洱海水污染日益严重。1996年和2003年，洱海两次大面积暴发蓝藻，水环境与生态功能遭受巨大威胁。特别是2003年7月~9月洱海水质急剧恶化，透明度不足1米，降至历史最低，局部区域水质下降到了地表水Ⅳ类标准。

　　这段曾让洱海蒙羞的历史，令大理人民刻骨铭心、扼腕痛惜。

　　大理州洱海流域保护局局长段彪说，面对严重的水污染，大理州果断出击，在缺乏治理经验的情况下，摸着石头过河。总体上说，截至目前，洱海经历了一个由贫营养湖泊到中营养湖泊再到富营养湖泊的演化过程，洱海保护也经历了“一湖之治”、“流域之治”和“生态之治”3个重要阶段。

　　近年来，特别是2012年云南省九大高原湖泊水污染综合防治领导小组会议暨洱海保护工作会议以来，大理州把洱海保护治理放在重中之重的位置，在国家和云南省的支持下，科学规划、综合治理，明确责任、常抓不懈，全民参与、立法保护，先后实施了“双取消”（取消网箱养鱼、取消机动渔船）、“三退三还”（退塘还湖、退耕还林、退房还湿地）、“三禁”（禁磷、禁白、禁牧）、“六大工程”（环洱海生态恢复建设工程、污水处理及截污工程、面源污染治理工程、入湖河道和村落垃圾处理综合整治工程、流域水土保持工程、流域环境管理工程）、“百村”环境卫生综合整治、洱源生态文明试点县建设等一系列举措，洱海保护治理取得了显著成绩。

　　据了解，洱海流域辖大理、洱源两县（市）16个乡镇、167个行政村，流域总人口83.74万人。在推进洱海保护治理进程中，农村农业面源污染治理一直是控源减污中最大的难点。

　　经过多年的探索实践，大理州以调整农业种植结构、治理畜禽养殖污染、实施农村环境综合整治、推进城乡生活垃圾一体化管理等重点项目为支撑，撬动洱海全流域农村农业面源污染治理全局。

　　在位于洱源县凤羽镇铁甲村凤羽河畔的印象凤羽生态农业庄园，县长丁洪涛告诉记者，面积3000余亩、规划投资2000万元的庄园建设，是洱源县按照“高效、生态、循环、有机和产业化经营”发展模式进行的新探索。可有效调整种植结构，通过推广粮油作物、蔬菜、水果等标准化生产，减少面源污染，改善洱海源头生态环境。

　　当前，大理市正在探索农业面源污染防控新模式，采用测土配方平衡施肥、增施有机肥、绿色植保防控等技术，力争使6万亩绿色食品基地建设区域内氮肥、磷肥、农药使用量减少15%以上，有效减少农田富余氮、磷流入洱海。

　　大理市湾桥镇古生村党支部书记何桥坤说，今年古生村围绕大春种植的水稻、玉米、烤烟作物，全面推广使用有机肥，打造1200亩绿色种植基地，购买肥料费用80%由政府补贴，基地实行市场化运作，村民增收有保障。

　　截至目前，洱海流域已完成1300亩蓝莓及2.25万亩花卉种植，认证无公害农产品基地10万亩，实施1万亩农田有机肥替代化肥的试点。年处理生活垃圾21.9万吨的垃圾焚烧发电厂、年处理畜禽粪便80万吨的顺丰有机肥加工厂正常运行。

　　 加大资金投入，借力市场突破瓶颈，持续增强治污保障能力  

　　大理州经济欠发达，洱海保护治理资金投入严重不足成为阻碍各项工程高效推进的最大瓶颈。面对困难，大理州不等不靠，挖潜创新，采取多种措施向市场借力。

　　据介绍，“十二五”以来，大理州委、州政府紧紧围绕云南省政府批准的洱海流域水污染综合防治“十二五”规划，认真实施流域污染源系统控制、入湖河流水污染治理与清水产流机制修复、湖泊水体生境改善、流域环境管理与生态文明建设四大类20项工程49项子项目，不断加大洱海保护治理的资金投入，突出抓好洱海保护“减源、截污、修复、再利用”工作。

　　实施项目越多，资金投入就越多，大量真金白银从何而来？

　　近年来，大理州始终坚持“政府主导、社会参与、市场化运作”的原则，积极向上争取资金，充分挖掘可用财力，创新投融资机制，提高资金保障能力。

　　据了解，大理州在政府财力十分有限情况下自加压力，从2014年起，每年州级财政安排1亿元，大理市安排两亿元，洱源县安排3000万元专项用于洱海流域保护治理。

　　同时，大理州积极探索多元化补偿方式和资源有偿使用制度，大理市每年安排专项资金1500万元对地处洱海源头的洱源县给予补助。提高水资源费收取标准，计划对洱海资源保护费征收“提标扩面”，已上报云南省政府。拓宽渠道加大融资力度，广泛吸纳社会资金投入洱海保护治理，大理市综合管网工程向农发行贷款3亿元已通过审批，以企业为主、政府补助的形式建成投运收集畜禽粪便生产有机肥的加工厂1座，以BOT模式建成污水处理厂1座、垃圾处理场1个，按BT模式实施入湖河道治理项目1项。建立了城乡垃圾收集清运处置收费制度。

　　据了解，得益于资金投入上取得的新突破，洱海保护治理各项工程不断提速。截至目前，洱海流域水污染综合防治49个规划项目中，已完成工程建设16项，其余33项正在抓紧推进，累计完成规划投资23.40亿元，投资完成率59.68%；累计到位资金21.24亿元，资金到位率54.17%。

　　根据洱海流域保护治理的需要，在规划项目以外，大理州又投入资金6.39亿元，实施了海东片区污水管网建设、水资源综合调剂利用水库建设和统筹供水等37个项目。特别是在云南省的大力支持下，大理州全面启动了以“2333”行动计划为重点的洱海保护治理工作，把实现洱海Ⅱ类水质作为目标，计划用3年时间，投入30亿元，着力实施“两百个村两污治理、三万亩湿地建设、亿方清水入湖”三大类重点工程。

　　据大理市副市长张勇介绍，在云南省财政厅的帮助指导下，州市两级政府积极争取将估算总投资约34.68亿元的洱海环湖截污工程列入财政部第二批“PPP”示范项目。

　　6月4日，中国政府采购网上已有了大理洱海环湖截污PPP项目资格预审公告。

　　 推进依法治湖，创新体制强化监管，精细精准消除治污盲区  

　　洱海保护治理任务繁重、涉及面广，大量治污项目工程的持续实施和监督管理的严格要求，必然触及各方利益，给工作带来不少潜在风险和压力。

　　为确保洱海保护治理工作全面顺利推进，大理州坚持在依法治湖上求突破，以民族区域自治的最高立法形式，在制定出台苍山保护条例、海西保护条例、湿地保护条例等地方性法规的基础上，对洱海管理条例作了第三次修订，于2014年6月1日起正式施行。新修订的《洱海保护管理条例》将洱海保护管理范围从252平方公里的湖区扩大到2565平方公里的整个径流区，进一步突出“两污”治理和洱海周边项目建设监管。同时，出台了流域水污染、农业面源污染防治、水政、渔政、滩地、垃圾、湿地等7个配套实施办法，使洱海保护治理法规体系更加完善。建立了覆盖全流域的协调联动、综合执法工作机制，明确州、县市、乡镇处置环境违法行为职责，建立并认真落实环境执法联席会议制度。

　　据了解，大理州还在管理体制上取得新突破，进一步充实了洱海保护治理工作力量。

　　近年来，大理州成立了州、市（县）洱海流域保护及生态文明建设领导组，新组建州、市（县）洱海流域保护局，在洱海流域16个乡镇各增设一名环保专职副镇（乡）长，建立了由州、市（县）领导担任河（段）长的“河（段）长制”，成立了洱海管理所或环保工作站，通过政府购买服务等方式，聘请垃圾收集员、河道管理员、滩地协管员1266名；在州法院、州检察院、州公安局设立环保执法机构。与大理、洱源两县（市）党委政府和州级26个部门签订了严格的洱海保护治理目标责任书，强化大理市、洱源县党委和政府的主体责任，流域乡镇的直接责任和州级部门的管理责任。实行严格的风险金抵押制和监测考核体系，对洱海及29条主要入湖河流、54个监测点位开展全面监测，每月公布监测考核结果，做到分段监控管理、分段评价考核。

　　大理州副州长许映苏说，今年以来，大理州按照“党政同责、属地为主、部门挂钩、分片包干、责任到人”的工作机制，启动洱海保护精细化管理，实施洱海流域保护网格化管理责任制，州委书记、州长等主要领导干部带头从难点抓起、从细节做起，层层细化落实责任。

　　据了解，大理州将洱海保护治理责任全方位细化分解到全流域16个乡镇和两个办事处、167个村委会和33个社区，以及29条重点入湖河流的具体责任单位和责任人。建立了州级领导挂钩乡镇，州级部门挂钩村委会，县市领导为河长，流域乡镇（办事处）党政主要领导为段长，村委会（社区）总支书记（主任）为片长，村民小组长及“三员”（河道管理员、滩地协管员、垃圾收集员）为管理员，挂钩部门为协管单位的五级网格化管理责任体系，实现洱海流域保护治理责任制的无盲区、全覆盖。同时，市（县）纪委监察局成立了“为官不为”整治领导组，对责任制落实情况进行监督检查。

　　洱源县环保局副局长龚双斌说，责任制实施以来，州、县各级挂钩部门深入挂钩村委会，帮助制定网格化管理责任制工作实施方案，积极参与挂钩村的责任制落实工作，有效地推动了河道治理、垃圾收集清运、污水收集处理、畜禽粪便收集处理、“泡田水”漫灌控制、环境执法等工作的开展。

　　5月30日，临湖而居、风景如画的洱源县茈碧湖镇海口村委会梨园村里，来度周末的游客来来往往，好不热闹。记者与村长阿福忠交谈时发现，他手上拿着一本今年4月镇里统一印制的《洱海流域保护网格化管理责任手册》。

　　阿福忠说，尽管前几年村里已经把“两污”问题解决好了，但发展旅游业带来的污染压力越来越大。自己一定和村民齐心协力，不在保护环境上出任何问题。

　　 坚持共建共享，全民参与聚集红利，生态文明促进百姓致富  

　　一直以来，大理州始终突出群众在洱海保护治理中的主体地位，动员全民参与，坚持全流域全社会共建共享生态文明建设成果。

　　记者在采访期间发现，由大理州环保局推出的洱海保护主题曲《洱海情》正在当地公交车载电视、正阳时代广场大屏幕等处热播，用手机上网也能完整欣赏这首清新悦耳的歌曲。

　　据大理州环保局局长李继显介绍，《洱海情》是大理首部手绘动画MTV，自2014年11月推出以来，深受大众喜爱，已成为当地流行歌曲，它唤起了更多人们自觉保护大理母亲湖——洱海。

　　大理州以“清洁家园、清洁水源、清洁田园”为主要内容的“三清洁”环境卫生整治工作自2014年1月13日启动以来，共组织发动干部群众1075万人（次），清运垃圾81万多吨。探索建立的“户清扫、组保洁、村收集、乡清运、县处理”五级联动长效机制充分发挥作用，城乡环境卫生明显改善。

　　南五里桥自然村是大理市大理镇阳和村委会6个自然村中惟一的回族村，有362户1509人，人均耕地仅0.2亩。这个依山望海的小村落，在自觉推进“两污”治理投入上可是少有的大手笔。

　　据阳和村党总支书记马武超介绍，以前南五里桥自然村养牛较多，村民环境意识差，牛屎、牛尿到处都是，生活垃圾乱丢乱放，污水随意外排，脏乱差现象十分突出。近年来，通过长期宣传教育，村民逐步树立了参与洱海保护治理人人有责、乱倒污水和乱丢垃圾行为可耻的理念，自愿投资出力改善村落环境。

　　村里在当地第一个做到取消垃圾池、不设垃圾桶，第一个自购压缩式垃圾车，聘用4名保洁员负责打扫环境卫生，全村所有生活垃圾实行定点定时清运。

　　目前，村里正在对建成投运的污水收集系统进行查漏补缺，投资130万元的污水管网改造工程已经启动。

　　干净整洁的村落环境，让立足交通资源发展物流业的南五里桥自然村又在旅游产业上迈开大步，村里新建的清真美食一条街生意红火。2014年，村民人均纯收入超过两万元。

　　马武超信心满满地说，只要大家齐心协力，把南五里桥自然村打造成为大理市的治污致富样板村指日可待。

　　与南五里桥自然村相比，洱源县梨园村的区位、交通等条件要差得多。尽管如此，梨园村民同样走上了依靠良好生态环境发展旅游致富的新道路。2014年，梨园村共接待海内外游客7.5万人（次），旅游收入295万元。

　　洱源县恢复东湖湿地建设是洱海源头万亩湿地建设的重点工程，各项工作正在快马加鞭有序推进。洱源县县长丁洪涛说，当地村民对项目租用7128亩土地十分支持，政府正在努力探索以湿养湿的路子，确保湿地发挥功能，百姓增收致富。

　　近年来，洱源县生态旅游发展势头强劲。2014年，实现旅游社会总收入18.5亿元，同比增长40%。

　　洱源净，洱海清，大理兴。经过大理全州上下共同努力，洱海保护治理从以“三退三还”为标志的“一湖之治”到以实施“六大工程”为标志的“流域之治”，转入了以实现洱海Ⅱ类水质目标为标志的统筹推进生态文明建设新阶段，由此迈进“生态之治”的新时期。随着洱海水体生态功能得到恢复，流域生态环境趋稳向好，大理州干部群众“绿水青山就是金山银山”的生态文明意识明显增强，踏上生态文明建设新征程的步伐越来越快。

　　据了解，2009年6月被环境保护部列入第二批全国生态文明试点县的洱源县，如今又在生态文明建设和环境保护道路上迈上了新台阶。今年4月，洱源县成功入选首批全国生态保护与建设示范区。

　　目前，洱海仍然处于富营养化初期和关键转型期，保护治理面临重要“拐点”，存在不少困难和问题，机遇和挑战并存。

　　今年1月，习近平总书记到云南考察时专程来到洱海，对洱海水更干净清澈寄予厚望。云南省委书记李纪恒专题调研洱海保护治理工作时，提出了6个方面具体要求。

　　当前，肩负重任的大理州各族干部群众正按照“四治一网”思路和洱海水质总体稳定保持Ⅲ类、确保5个月力争8个月达到Ⅱ类的目标，坚持依法治湖，强化工程治湖，推进科学治湖，突出全民治湖，千方百计完成“十二五”规划，科学谋划好“十三五”规划，全力构建洱海保护治理新格局，努力把大理建设成为全国生态文明的示范样板。

                                                                                                                            来源：中国环境报