治太湖要治“地方病”？ ——贯彻落实《水污染防治行动计划》系列报道
中国环境报记者姚伊乐
波渺渺，柳依依，孤村芳草远，斜日杏花飞。
暮春初夏，置身无锡蠡湖岸边生态带，远望浩渺太湖，颇有山水野趣。
与历史上鱼米之乡的自然风光不同的是，这一派旖旎后，是千亿投资、数百个污染治理工程、近百个重点流域断面监控以及3万多平方公里太湖流域内无数人近八年持续不断的艰苦努力。
“目前已经取得了阶段性成果，与2007年前后相比，太湖整体水质已经大为改观。”江苏省太湖办主任朱铁军日前接受记者采访时说。但从近几年开始，太湖治理工作的推进遇到了新的问题，污染治理边际效应日益显现，不少区域性的短板也越来越成为太湖水质进一步提升的桎梏。
《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）的发布无疑是场及时雨。“我们正在加紧研究，将‘水十条’纳入太湖治理的总体框架中来。”朱铁军表示，“水十条”里面的不少条款具有很强的针对性，至少对太湖治理来说，能够解决不少“地方病”。通过落实“水十条”，5年后基本能够实现两个持续——“太湖水质持续改善，流域生态环境持续改善”，到2030年前后，太湖水环境进一步恢复，能够重现美丽江南的水乡，重现碧波美景。
治理模式探索的七年
不久前召开的太湖流域水环境综合治理第六次省部际联席会议认为，太湖治理工作取得了阶段性成果，实现了“确保饮用水安全、确保不发生大面积湖泛”；整体富营养化程度由2007年的中度改善为现在的轻度，湖体主要水质指标基本在二类、三类；以太湖为水源的城市，基本实现了“双源供水”和“自来水深度处理”两个全覆盖，各水厂出厂水质全面达到或优于国家最新卫生标准；流域水质稳中趋好，重点工程项目进展顺利。
“氨氮指标明显向好，今年取水氨氮浓度（取水头部）平均在0.1毫克/升左右。”在中桥水厂，无锡自来水有限公司生产运营处负责人胡侃告诉记者，年初枯水期时，水源点的氨氮浓度最高也在0.3毫克/升左右。而在几年前，这个数字经常在1毫克/升以上。
尤为值得一提的是，7年治太，有力推动了苏南经济向环境友好型、资源节约型转变，也促进了流域生态环境明显改善。目前流域所有市县全部建成国家环境保护模范城市；17个市县成为全国生态文明建设试点城市；16个市县建成国家级生态市（县），占全国40%，是全国最大的环保模范城市群和生态城市群。
太湖治理，总体上有两个大方面的经验。首先是产业结构调整和发展方式转变，这是根本途径。而真正要踏上这条途径，最根源的仍然是如何正确处理发展与环境的关系。是环境保护制约经济发展？还是经济发展程度制约环境保护力度？这些争议的答案在新修订的《环保法》中已经明确。但关键的是，将这一理念融入实践仍需要一个过程。
另外一个经验则是“水十条”中提到的，用系统的思维和综合手段来治理。从之前的总量控制到今后的质量提升，是个很大的变化，朱铁军说：“但我们认为，总量和质量本身是手段和目的的关系，任何时候都不能偏废，要用系统的思维和眼光看待。”
在以上两个原则下，太湖治理在具体问题的解决上，有许多机制、模式上的探索和创新。比如太湖办的成立，就是为了解决“三个和尚没水喝”的责任落实问题，是为了督政，看地方党委政府是否按照法律要求履行了应尽职责，对地方和部门履职情况进行监察和问责。而河长制更是首发于无锡，成熟后在江苏全省率先推广。在中国目前的管理体制下，地方“一把手”对具体某一条河流的污染治理负责，本质上是对新《环保法》中“地方政府对地方环境质量负责”的具体落实。
太湖治理是个综合工程，需要多个部门齐抓共管，明确部门分工，并真正做到各负其责十分重要。朱铁军说，环保部门当然是主力军，但离不开水利、农委、住建等各部门，这个在江苏已得到充分体现。十几个部门齐抓共管，通过委员会沟通，形成合力。这也是此次“水十条”中指出的要强化的“合力”。
治理步入瓶颈期
7年的努力，结果有目共睹。但太湖治理进行到现在，也遇到了新的困难。
首先是边际效应开始显现。刚开始水质较差的时候，只要建了污水处理厂，切断污染源，水质很快就会改观，“投入产出比较高”。实现水质从Ⅴ类到Ⅳ类转化相对容易，从Ⅳ类到Ⅲ类就难得多了，因此，无论从数据变化来说，还是从感官变化来看，同样的投入已经达不到之前那么明显的效果。
其次，在具体治理工作方面遭遇短板。太湖的突出问题，是水质富营养化，营养化程度取决于总磷和总氮。太湖在现阶段，总氮的控制还很重要。但从操作层面而言，从国家到地方，总氮和总磷还没有纳入严格管理。法律法规没有相应的规定，对企业的管理也缺少依据，因此，在市场上，也缺乏相应的技术支持。
“很简单的道理，要求湖体水质达到相应指标，首先要控制入湖河流，而国家目前在河流水质控制上还没有总氮的标准。”朱铁军说，现在太湖的氨氮和COD都达到Ⅱ类水指标要求了，但总磷还是Ⅳ类，参考指标总氮是Ⅴ类。虽然江苏省在主要污水处理厂都设有总氮排放标准，但即便这样，距离湖水水质改善的要求也还很远。关于总氮、总磷的控制政策，是太湖治理具体层面遇到的最大短板。
第三个问题应该更加引起重视。已经连续7年实现“两个确保”，没有出问题，加之边际效应的出现，投入效果不如以前明显，经济增速放缓等种种原因，流域范围内一些地方政府对太湖治理出现麻痹和松懈，工作还需要进一步坚持不懈抓下去。
不过，“水十条”的颁布实施为破解现实问题带来了契机。
“‘水十条’的目标设定切合地方实际，不是非常高，是跳一跳能够做到的。”朱铁军表示，分区域、分地域设定目标而不是一刀切的做法更具可操作性。其中不少政策指向也有助于解决太湖治理目前遇到的现实问题。
比如说，“水十条”明确“选择对水环境质量有突出影响的总氮、总磷、重金属等污染物，研究纳入流域、区域污染物排放总量控制约束性指标体系”。“这就是解决太湖治理短板的依据。”朱铁军说，有关部门下一步就要牵头研究，怎样将总磷、总氮等纳入约束指标，包括排放标准、控制手段、计量方法考核到排污交易等等，要全部尽快启动。
严格落实“水十条”，再现太湖碧波美景
在有着“无锡母亲河”之称的梁溪河，全长十多公里的河道岸边已经形成公园带。在距离入湖口处不远，记者看到了一处自动水质监测站，实时监控入湖水质，可以及时分析主要污染物浓度变化情况。
“像这样的监测站，从2008年至今已经建成运行了95个。”无锡市太湖水污染防治办公室督查应急处处长孙三保告诉记者，作为水质预警的一部分，监测站对主要入湖河流及其重要支流进行实时监控，及时预警流域水质变化，太湖办则根据水质变化情况及时编发水质快报，“近两年已经发了100多期”。
在严密监控下，太湖流域整体水质正在向好。不过，距离“水十条”的要求目标仍有差距，比如，流域内还有相当一部分水体未达到地表Ⅲ类水，不少城市或区（县）仍有黑臭河流亟待治理。
“水十条”要求长三角地区的污水收集处理率达到95%以上，目前无锡市等地已经超过这一数值，但县域还有差距，江苏省要求要达到98%以上，这些都要根据“水十条”要求加快推动。“水十条”提出了很多创新要求，第三方治理、投融资机制等，这些如何融入到太湖治理，还需要更多配套政策支持，解决具体问题。
如何把“水十条”落实到太湖治理的总体框架中，解决太湖治理的“地方病”，江苏省正在加紧研究，思路也正在形成。“我们已赴省内外进行调研，近期将具体研究。”朱铁军表示，目前要紧的是探索新的机制和模式。
特别是融资问题，江苏省在这方面走在前列，比较容易操作的模式都已经市场化运作了。比如，江苏的水污染处理费用占水费的比例达到45%左右，这部分资金用来投入污水处理设施建设和运行，收费政策还可用来进行抵押融资，这就解决了由于管网建设缺乏资金而让污水处理设施“晒太阳”的问题。
“‘水十条’提出了很多融资模式，我们也都在尝试。”朱铁军表示，比如排污权抵押。由于江苏省的排污许可制度试行得相对较早，具备一定基础，排污权抵押很快也将被提上议程，但最大的障碍仍然是政策配套。
“‘水十条’规定的考核制度也非常好。”朱铁军认为，应终身追责，并把相关工作纳入政绩考核。在太湖地区，党委组织部门也是考核成员单位，要将地方水环境治理的成效作为政绩评价的依据，甚至是干部升迁的重要依据。
另外，关于“水十条”中所说的信息公开制度，太湖办等部门也正在考虑如何进一步推进。目前，太湖办已经通过媒体向社会公布了各区域的工作情况，但之前是公布好的，以后要考虑将好的、差的都公布。
当然，就目前来看，“水十条”中有些条款要全面得到落实还具有一定的挑战性。比如，江苏省的节水任务很艰巨。由于江苏省本身并不是缺水地区，虽然早就实施了阶梯水价，江苏省的商业、娱乐等用水价格已经很高，但再生水的使用推广和节水指标还有差距。“还要继续开拓，如果有一成或更多的污水深度处理后回用为景观用水，数量就十分可观了。”朱铁军表示。
“水十条”的238项细则，基本上涵盖了现阶段我国主要的水环境问题，为太湖治理走出当前的困局提供了重要的指引和政策依据。太湖再现历史美景，并非遥不可及。
“我们的想法是，通过一个五年计划，能够把太湖富营养化稳定在轻度，蓝藻发生的频率和强度明显减少；饮用水保障无虞，太湖流域的水质优良比例达到七成以上，满足功能用水的达到八成以上，基本消除黑臭河流。”朱铁军说，到2020年，太湖流域实现两个持续：水质持续改善，生态环境持续改善；到2030年，太湖水生态环境进一步恢复，太湖碧波美景重新展现在江南大地。
“2020年的近期目标很明确。”他补充说，这是应该达到的，也是可以达到的。
来源：中国环境报