安徽合肥交易中心建设挑战法律红线
专家认为，将承担着特定政策功能的政府采购强行纳入该平台，是对政府采购法的公然颠覆；监管主体涉及省市两级政府、多个部门，造成新的“管采不分”，易导致监管错位。
本报记者 戎素梅
在国家发展改革委《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案》公开征求意见3个多月后，安徽省发改委的一纸文件，再次引发业内对公共资源交易改革的关注。
这份《关于印发规范全省公共资源交易集中推进行动实施方案的通知》（皖发改政策〔2014〕436号）要求，依托合肥市现有公共资源交易中心（以下简称“合肥交易中心”），共建省市合一的安徽合肥公共资源交易中心（以下简称“安徽合肥交易中心”）； 统一制度规范、统一信息发布、统一交易平台、统一专家资源、统一信用评价、统一监督管理，并逐步将“六统一”拓展到全省范围。相关部门应在今年年底前完成规定任务。
《实施方案》抛出这种省市共建的模式，看似迈出了“创新”的一步，但在业内专家看来，这一步已触及法律的红线。
职能定位、业务范围不明 合法性受质疑
《实施方案》全文共两千余字，但对安徽合肥交易中心的职能定位、业务范围、内设机构等关键信息语焉不详。国际关系学院国际经济系副主任羌建新认为，其中多处表述含糊、前后矛盾，令人费解。
如，《实施方案》第二部分“主要任务”中规定，安徽合肥交易中心为省级与合肥市级各类公共资源交易活动提供规范的场所、设施和服务，组织开展公共资源现场交易活动，负责进场交易项目受理、按规定发布和公开交易信息、组织开评标等；编制服务事项目录并向社会公开；推进交易电子化；建立和保管交易档案；协助调查违法违规行为等。
然而，在上述内容之后，《实施方案》又规定，“合肥市公共资源交易中心现有的交易代理职能应逐步与交易中心（即安徽合肥交易中心）分离。”
“既然安徽合肥交易中心依托合肥交易中心的现有基础，理应承接合肥交易中心此前的所有业务。”羌建新分析指出，“《实施方案》也规定，安徽合肥交易中心负责进场交易项目受理、组织开评标等。但后文又要求，合肥交易中心的交易代理职能应逐步与安徽合肥交易中心分离，也就是说，安徽合肥交易中心不具备交易代理职能。那么，它的职能到底是什么？性质又是什么？被分离的交易代理职能，是否由社会代理机构承接？这些都没有交代清楚。”
羌建新认为，如果安徽合肥交易中心不再从事交易代理，该中心应该就是一个纯粹的服务平台。政府采购、产权交易等各项业务，仍按照原有流程操作，相关职能部门依法监管，只是在该平台运作而已。按照这一思路，即使是省市共建公共资源交易中心，也并未实质性突破原有的监管和执行框架。
“《实施方案》还要求，在省发改委设立省公共资源交易监督管理办公室（以下简称“省公管办”），由其牵头拟定省级公共资源进场交易目录。进场交易意味着建立有形市场，必然发生"化学反应"，与交易代理职能分离的规定又存在矛盾。”羌建新说。
除交易平台职能定位不明晰这一“硬伤”外，多位受访者还指出，《实施方案》未阐明“公共资源”的定义及业务范围。
“该方案似乎默认公共资源交易的内涵是具体、明确、无需解释的，即必然涵盖工程建设、土地使用权和矿业权出让、产权交易、政府采购等交易代理业务，实则不然。”中央财经大学政府管理学院教授徐焕东表示，政府采购是政府为满足社会公共需求而进行的购买行为，承担着特定的政策功能，具有独立的特征，并不是简单的所谓“资源交易”。把它与土地出卖等放到一起，是一种不伦不类的做法。从世界各国来看，实在找不出哪个国家有这样的“创造”。
此外，以安徽省发改委的名义下发文件，对各相关职能部门的管理权限进行重新界定和分配，使《实施方案》的合法性、权威性受到质疑。“对于政府采购活动的监管、执行体系和部门职责，2003年实施的政府采购法已作出明确规定，这代表了国家意志，但是《实施方案》另起炉灶，打破了现行的行政管理体制，显然是对政府采购法的公然颠覆。”某业内专家作出这一论断。
据安徽省某省直单位负责人X先生透露，此前省发改委曾拟订了两个方案。一是组建省市合一的安徽合肥公共资源交易中心，由合肥市公共资源交易监督管理局（以下简称“市公管局”）负责业务指导；二是组建安徽省公共资源交易中心，省交易中心设在省政府政务服务中心，业务上接受省公管办指导。在各部门的利益博弈下，最终选定了第一个方案。
“省发改委只是一个部门，怎么可能发一个文件，就改变各职能部门依法监管的格局，将监管权集中于一体呢？”徐焕东指出，发改委只是一个部门，而政府采购、产权交易等业务都有专门的职能部门进行管理，有政府采购法、产权交易法等法律制度规范，不顾这些法律进行“创新”，有欠妥当。
跨级监管易错位 专家库等资源整合难实现
“暂且不论《实施方案》的多处"硬伤"，从实际操作角度看，省市共建交易中心的改革模式难以开展，市级交易中心从事省级采购业务大有问题。”南开大学法学院教授何红锋认为。
何红锋指出，合肥交易中心在全省范围内的辐射力相对较弱。比如，有些省级单位不一定在合肥市。如果统一交易市场，必然增加业务成本。这是第一个层面的问题。
跨层级管理难度较大，则是第二个层面的问题。《实施方案》规定，安徽合肥交易中心直属合肥市人民政府，由市公管局负责业务指导。在某项省级采购业务的组织实施中，省级财政部门、省人大、省纪检监察部门甚至省政府对该交易中心的管理都存在相当难度。“因为跨层级且无隶属关系的管理很难实现。”
“多头监管导致的监管缺位、错位、"扯皮"等矛盾，在安徽合肥交易中心必然加大。这是第三个层面的问题，也是最根本的问题。”何红锋分析，按照《实施方案》，市公管局负责该交易中心的业务指导，省公管办负责指导和监管全省公共资源交易活动，这原本就违反了政府采购法对财政部门法定监管权限的规定，再涉及安徽省、合肥市两级财政部门以及省发改委，矛盾将更为复杂。
何红锋的观点得到其他受访者的一致赞同。徐焕东认为，《实施方案》不仅出现部门代替政府、部门改变法律框架内容的问题，还涉及不同级政府之间的执行和监管权限及责任。将不同级政府的采购执行权、监管权简单合一，必然出现混乱。“如果把省级采购业务交给该交易中心，那么，省级财政部门是否仍按法律规定履行监管职责？其中对市政府管理的交易中心，如何约束和管理？如果省级财政部门不能进行管理，监管出现问题，责任由谁承担？采购方式变更的审批、供应商投诉质疑的处理，又由哪级政府、哪个部门来负责？”徐焕东说。
X先生则从业务承接的角度作出分析：
《实施方案》要求建设省公共资源交易综合评标专家库，公共资源交易项目的评审专家须从该专家库中随机抽取。这与已建成的政府采购专家库是不兼容的。在抽取和使用专家上，也存在多头管理问题。
在供应商库建设方面，合肥交易中心实行会员制，收取会费。而政府采购则依托电子化管理手段，突出服务性、公益性和非营利性。二者存在较大差异。
在代理机构管理方面，合肥交易中心往往把业务外包给代理机构，并支付较少的代理费用。据统计，2013年，合肥交易中心各项业务收入2.7亿元，是一个极具讽刺意味的数据。“合肥交易中心已成为创收机构，这些都是代理机构的代理成本，实际上增加了项目交易成本，还存在腐败的风险。”
在电子交易系统对接方面，政府采购管理操作系统是金财工程框架下的系统，如何实现与公共资源交易系统的对接？
在业务监管主体方面，原则上讲，省级采购项目的投诉找省级财政部门，市级的找市级财政部门，但实际的监管权、投诉处理权都被市公管局掌控，造成新的“管采不分”。这也是前两位专家提到的最根本问题。
“可以看出，省市共建的交易中心是一个纯市场性质的交易中心。如果将政府采购业务强行纳入该中心，政府采购自身的政策性、政府意图无从体现。”X先生总结道，“建立公共资源交易中心的本意是提高效率、降低交易成本，合肥交易中心的实践证明并非如此。在这一创收机构的基础上组建安徽合肥交易中心，无异于沙上建塔。”
依法行政 构建符合现代政府公共服务理念的交易平台
受访者一致认为，公共资源交易中心的建立，必须在贯彻落实党的十八届三中全会精神和坚持依法行政的前提下进行。平台建设也应符合深化行政管理体制改革的要求，并突出电子化交易平台和公益性服务平台的改革方向。
徐焕东表示，依法行政是本届政府的明确要求。国家通过立法的方式，规范了政府采购的监督管理和实施方式，即使现行法律存在某些不足，在未被废止或作出修改的情况下，仍然应该遵从。不管是什么级别的政府，也不管是什么部门，在行政和行事时，都应考虑相关法律依据。
“十八届三中全会明确提出要处理好政府和市场的关系，必须切实转变政府职能，进一步简政放权，建设法治政府和服务型政府。”一位不愿具名的专家指出，当前，解决公共资源交易中的问题，核心是根据交易对象的特点，明确细化各行业交易规则、简化程序并推进信息公开，而非强调入场交易并施以新的政府管控，平台应服从服务于这一目标，建设成开放的、公开的、有现代政府公共服务理念的平台。
该专家认为，按行政区域划分公共资源交易市场，以强制目录形式界定交易地点、交易主体、交易对象的做法，不仅没有明确的法律授权，还会触及政府干预市场的手段和范围是否合理、与中央建设全国统一开放市场的要求是否一致等问题。而从欧盟等西方发达国家和地区的经验看，行政干预的范围被严格限定在履行基本公共服务职能的范畴，统一市场的形成均是通过建设电子化无形交易平台、明晰法定市场交易规则、促进交易信息公开来推动。因此，作为改革的顶层设计，公共资源交易平台建设方案是选择有形市场的思路，还是坚持电子化无形交易平台的改革方向，值得综合各方面因素权衡考虑。从过往实践看，以违法创新替代依法行政的“合肥模式”，是否应在安徽全省推广，仍有待考量。
责任编辑：lilei
本文来源：中国政府采购报 第416期1版