完善矿业权分级审批制度述评

　　矿产资源是经济社会发展的重要物质基础。矿产资源开发管理权限划分是中央与地方事权划分的重要事项之一，反映了国家对矿产资源管理的意志。按照中央简政放权改革部署，科学划分各级国土资源主管部门矿业权审批管理权限，对推动矿业权审批制度改革、转变管理职能具有重要意义。 

　　矿业权分级审批改革积极探索 

　　我国矿产资源法律法规建立矿业权分级审批制度：探矿权实行两级审批、采矿权实行四级审批制度，按矿种、勘查开采区域、勘查开采投资主体性质和矿产储量规模等划分审批权限，同时还建立了国务院地质矿产主管部门可授权省级地质矿产主管部门审批探矿权、采矿权管理制度，以及市、县级地质矿产主管部门采矿权审批权限由省级人大常委会制定相关管理办法确定。 

　　为适应经济社会发展和矿业发展，国务院地质矿产主管部门多次对矿业权审批权限进行授权和调整授权，并不断健全完善审批权限划分标准，实行分类授权，将部分重要矿产全部授权下放，部分重要矿产按勘查投资、勘查面积、矿床（矿井）储量规模等标准划分审批权限进行授权下放，外商投资勘查、开采的审批权限按内资勘查、开采规定的审批权限进行审批登记。 

　　为探索“部控省批”授权模式，2010年国土资源部在黑龙江、贵州、陕西等三省开展了煤炭矿业权审批管理改革试点，将其境内煤炭矿业权全部授权省级国土资源主管部门审批登记；将整装勘查区内部分重要矿种探矿权授权省级国土资源主管部门审批登记。为推进行政审批制度改革，促进政府职能转变，根据全国人大常委会授权，在广东省探索将地热、矿泉水等两种国务院确定的重要矿种采矿权授权市级国土资源主管部门审批登记。同时一些地方正在积极探索将矿业权审批权限加大向基层下放力度。 

　　我国矿业权分级审批管理存在主要问题 

　　一是下位法与上位法规定不一致的问题。在探矿权审批权限方面，矿产资源法规定实行国务院主管部门一级审批登记，而配套行政法规规定实行国务院和省两级主管部门审批登记。在采矿权审批权限方面，矿产资源法规定省级主管部门负责部分矿产资源可供开采储量规模为中型的采矿权审批；而配套行政法规规定扩大了省级主管部门审批权限，还赋予其负责部分大型矿产储量规模的采矿权审批。国务院主管部门按照行政法规授权规定，将部分重要矿区和重要矿种采矿权审批权限授权下放给省级主管部门，进一步突破了矿产资源法的规定。 

　　二是矿业权设置重叠的问题。矿业权实行多级审批管理制度后，国家实行了矿业权受理调查、矿业权申请拐点坐标范围实地核查、矿业权会审等一系列管理措施，从理论上说能够有效防止矿业权设置重叠情况发生。但在实际管理中，因探矿权与采矿权数据库、油气与非油气矿业权数据库分开运行，不同层级登记管理机关信息沟通不及时、不全面等，矿业权设置重叠的问题仍时有发生。2015年，国家审计署对辽宁省等6省区矿产资源专项审计时，发现违规批准设立、延续未按规定缩减勘查范围或矿区重叠等不符合条件的有25宗矿业权。 

　　三是矿业权出让“双轨”制的问题。进入新世纪以来，各地高度重视矿产资源管理工作，进行了大量改革探索，形成了一些具有地方特点的矿业权管理制度，如空白区探矿权出让，有的省份以拍卖方式出让给价高者，有的省份以招标方式出让给勘查技术方案优者，还有的省份按矿种、勘查面积等明码标价方式出让。同时，还有部分省份为整顿和规范矿产资源管理秩序，全面暂停受理本行政区域内探矿权申请。因此，在实际管理中存在地方政策与中央政策不一致的问题，一些申请人为规避地方招拍挂政策、暂停受理规定等，人为增加勘查投资规模或勘查面积，到国土资源部申请探矿权，取得探矿权后并未严格按要求开展勘查工作，造成了同一区域探矿权出让政策“双轨”制。 

　　四是矿业权审批化整为零的问题。一些地方从本地区局部利益考虑，为争取更大矿产资源配置权，将矿业权审批掌握在本地，存在人为将大型矿床化整为零、分割出让等问题，影响到矿产资源整装勘查、规模开发、集约节约利用。国家审计署2013年~2014年对全国14个省（区、市）进行矿产资源专项审计，发现地方国土资源主管部门超越权限审批或采取“化大为小、化整为零”方式，规避审批权限制约，审批发证75个。 

　　建议:加快矿产资源法律法规修改,科学划分矿业权审批权限 

　　其一，加快矿产资源法律法规修改，做到改革于法有据。 

　　一是对矿产资源法与配套行政法规关于矿业权审批权限划分不一致的规定，及时进行修改完善，使法律与法规规定精神相一致；二是将现行规范性文件中的相关规定，经实践证明行之有效的上升到法律法规层面，提高法律效力，增强制度稳定性；三是对地方改革探索进行跟踪总结和指导，及时将地方改革成果上升到国家制度层面，使改革探索有法可依。 

　　其二，科学划分矿业权审批权限，充分调动中央和地方积极性。 

　　为有效解决化整为零、分割出让矿业权的问题，在审批权限划分制度上设计上，应尽量避免不同层级管理机关在同一矿种审批权限上重复交叉，较为彻底地分割清权力和责任。建议国土资源部负责油气、放射性矿产等国家战略性矿产资源和钨、稀土等保护性开采特定矿种的矿业权审批，负责跨省级行政区域和海域的矿业权审批；省级国土资源主管部门负责国家确定的重要矿种和本地区确定的其他重要矿种矿业权审批，负责跨地级以上市行政区域的矿业权审批；其余矿业权审批权限一律下放给市、县级国土资源主管部门审批。 

　　其三，加强源头和过程管理，提升宏观调控和监管能力。 

　　一是要进一步健全完善矿产资源规划制度，增强矿业权设置区划制度的科学性和可操作性，从源头上加强矿业权管理，提高矿产资源勘查开采布局合理性；二是要加强对各矿种、各地区矿业权设置监测，对管理中存在的苗头性、倾向性问题，进行深入分析研判，及时出台指导性政策措施，提高矿业权投放的科学性；三是要加强对审批过程中的监督管理，规范地方审批行为。 

　　其四，加强基层管理部门队伍建设和业务培训，提高工作承接能力。 

　　随着简政放权向纵深推进，一些地方矿业权审批权限不断加大向基层下放力度，市、县级国土资源资源主管部门承担的矿业权审批工作量大幅增加。为实现“放得下、接得住”,需要切实加强基层管理队伍建设，使基层管理部门依法、高效、优质完成矿业权审批工作。 

　　其五，加快推进矿业权管理审批系统全国联网，实现四级审批实时互动。 

　　在目前全国矿业权统一配号系统基础上，进行升级改造完善，实现全国矿业权四级联网在同一数据库内进行审批登记，充分运用互联网技术管理措施，推动简政放权工作实施。建议建立全国矿业权四级联网审批系统，一是能够实时了解各级登记管理机关受理审批矿业权动态信息，可有效界定矿业权申请先后顺序，避免产生不必要法律纠纷；二是能够有效解决各级管理机关因信息沟通机制不畅而导致矿业权设置重叠的问题；三是能够大大提高审批工作效率，各级登记管理机关之间文件材料可通过矿业权审批系统进行传送；四是有利于加强监管，可实时了解各级登记管理机关审批工作动态；五是可有利于加强宏观调控，及时掌握全国矿业权设置情况，为矿业权有序投放、合理布局、制定政策措施等提供科学支撑。 

　　（作者单位:国土资源部油气资源战略研究中心）