徐阳光:建立健全市场化法治化的市场主体退出制度

《加快完善市场主体退出制度改革方案》（以下简称《改革方案》的出台，是党中央、国务院深入推进市场经济体制改革和供给侧结构性改革、优化营商环境建设的重要举措。市场经济的基本规律是竞争规律，竞争规律的必然结果是优胜劣汰，因此，在我国市场经济体制改革与完善的过程中，必然离不开市场化法治化的市场主体退出制度。

《改革方案》遵循市场调整与政府作用的基本原理，明确提出“按照市场化、法治化原则，建立健全市场主体退出制度，提高市场重组、出清的质量和效率，促进市场主体优胜劣汰和资源优化配置，推动经济高质量发展和现代化经济体系建设”，并在此基础上，确立了市场主体退出制度改革的基本原则：一是坚持市场化改革，旨在强调既要发挥市场配置资源的决定性作用，也要发挥政府作用，为市场主体依法退出提供良好的制度环境。二是坚持法治化方向，突出强调了依法依规退出，并要有效衔接各类法律法规和相关政策。三是坚持约束与激励并举，明确提出“对经营失败的诚实市场主体给予适当宽容，使退出市场主体承担合理有限责任，保留再创业机会，保护创新创业的积极性”。四是坚持保护各方合理权益，重点关注企业职工、各类债权人、股东以及其他利益相关者之间的权利义务关系，要求切实防范逃废债等道德风险。

市场退出与市场准入一样，都是市场经济体制中不可或缺的组成部分。我国现行公司法、破产法等法律法规和政策文件中，从不同的角度和层面对市场主体退出问题做了相应规范，但仍然存在一些关键制度的缺失、法律法规和政策缺少有效衔接甚至存在冲突与矛盾之处。为此，《改革方案》对现有法律制度进行了全面总结分析，按照市场的规律和法律的逻辑，确立了市场主体退出制度改革的总体方案，对市场主体的退出事由与退出方式进行了合理分类，并重点对清算注销退出、破产退出、特殊主体退出和特定领域退出提出了综合改革和配套制度建设的要求。不仅如此，《改革方案》还对市场主体优劣甄别机制、预警机制的建立提出了要求，并强调要建立健全社会安全网，依法保护金融债权人利益，切实防范国有资产流失。

《改革方案》在体系上较好地反映了市场主体退出的规律，对我国现行制度存在的问题提出了针对性的解决方案，强调市场主体退出的外部效应、改革方案的体系化构建以及改革要求的可行性。对市场主体退出方式、破产法律制度、特殊市场主体退出等方面的改革内容进行简要的列举和分析。

市场主体退出的方式。《改革方案》依据公司法和破产法等法律法规的规定，将退出事由分为自愿解散退出、强制解散退出和破产退出。同时，根据实践中因公共政策导向和主体违法等特殊情形，以及强制注销改革的试点情况，《改革方案》提出要“研究建立市场主体强制退出制度，完善相关法律法规，对因经营异常、违法失信而被吊销营业执照、责令关闭的企业和个体工商户等市场主体，依照法定程序实施强制退出”。这种分类既考虑到了现行立法规定的合理逻辑，也关注到了实践中退出方式改革试点的情况，为市场主体退出程序的优化设计提供了改革空间，具有现实可行性。

破产法律制度的完善。破产程序是市场主体退出方式中最为规范和严格的法律程序，《改革方案》提出要“完善破产法律制度”，对陷入财务困境但仍具有经营价值和再生希望的企业，支持债权人、债务人及利益相关方利用破产重整或庭外协议重组等方式进行困境拯救；对丧失经营价值和再生无望的企业，要及时通过破产程序实现市场出清。《改革方案》提出“完善企业破产启动与审理程序”，明确要求“厘清政府、法院、债务人、债权人和破产管理人在破产程序中的权利义务”。针对实践中启动机制不畅、阻碍程序启动等问题，《改革方案》要求“应当依法及时启动破产程序，不得设定超出法律规定的条件和程序”，强调要研究规定企业和企业高管的破产申请义务，强调“总结执行转破产实践经验，明确执行转破产制度的法律地位”；针对破产案件审理难的问题，《改革方案》提出了“建立简易破产程序，实行破产案件繁简分流”和“完善跨境破产和关联企业破产规则”等非常有针对性的改革要求。《改革方案》提出“研究建立预重整和庭外重组制度”，在对实践中的金融机构债委会制度进行了研究总结的基础上，提出了庭外重组、预重整与破产重整程序衔接的改革要求。《改革方案》提出“完善企业破产重整制度”，倡导重整理念，强调观念更新，并根据司法实践中重整制度存在的问题，提出了明确受理标准、细化强制批准标准等改革要求。此外，《改革方案》还提出了“分步推进建立自然人破产制度”“加强司法与行政协调配合”“加强司法能力与中介机构建设”等与破产法律制度相关的改革要求，对于个人破产立法、破产审判中的府院联动机制建设、破产审判和管理人队伍的专业化建设，都将产生重要的影响。

特殊类型市场主体的退出。首先，《改革方案》提出要“建立健全金融机构市场化退出机制”，这也是我国《企业破产法》第一百三十四条明确提出的立法要求。《企业破产法》规定：“金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”我国目前只出台了《证券公司风险处置条例》，保险业、银行业的破产条例付之阙如。《改革方案》的这部分内容可以推动我国金融机构破产立法的进展。同时，《改革方案》还对金融机构资产负债业务的概括转移问题、金融机构风险预警和处置机制问题做了具体的规定。其次，《改革方案》提出“完善国有企业退出机制”，要求推动国有“僵尸企业”破产退出，完善全民所有制企业、厂办集体企业等特殊类型国有企业退出制度。最后，《改革方案》还特别指出要“健全非营利法人和非法人组织等退出机制”，要求参考企业法人破产制度，推动建立非营利法人、农民专业合作社、合伙企业等非法人组织破产制度。（本文来源：经济日报 作者:徐阳光 系中国人民大学法学院教授、博士生导师）