【“8337”理论思考】发展口岸经济 扩大向北开放
发展口岸经济扩大向北开放
郭刚
自治区“8337”发展思路明确提出，要把内蒙古建成我国向北开放的重要桥头堡和充满活力的沿边开发开放经济带。如何把这一战略部署落到实处？在当前复杂的国内外形势下抓住机遇，提升我区口岸的综合功能、加快发展口岸经济、全面扩大向北开放是我们推动这项工作的切入点和着力点。
一、发展口岸经济是对外开放的核心要义和具体举措
广义的口岸是指物流、人流汇集以及运输方式转变而发展起来的人流、物流、资金流和信息流的集散地。狭义的口岸是指在国际交往活动中，供人员、货物和交通工具出入国境的地方，包括港口、机场、车站、边境城市等。口岸经济是依托口岸，并由口岸带动、辐射和影响的经济，依托口岸而建立的各类园区是口岸经济的重要载体。发展口岸经济，就是要充分利用区位优势，建设好口岸和通道，实现便利通关。利用口岸和通道优势，加强对外经济贸易合作，充分利用“两个市场，两种资源”，扩大自己的市场空间，培植具有国际竞争力的企业和产业，发展外经外贸，推动经济社会发展。因此，口岸是对外开放的重要平台，发挥口岸优势，发展口岸经济，是扩大对外开放的重要措施，必须高度重视口岸建设和口岸经济的发展。
二、内蒙古具有发展口岸经济的良好条件
自治区历届党委、政府十分重视对外开放和口岸建设工作。经过多年的努力，加快对外开放和发展口岸经济具备了一定的基础。 (一)区位优势。内蒙古地处“三北”，外接俄罗斯、蒙古国，与俄蒙两国边境线长达4200多公里，是我国向北开放的前沿。目前，全区有铁路、公路、航空口岸16个，已经形成了铁路、公路、航空三位一体的立体化口岸及交通、物流、通信体系。陆港建设快速发展，通过陆港使沿边口岸与内陆和沿海有效连接起来，这些为发展口岸经济、扩大对外开放奠定了良好的基础。
(二)资源优势。内蒙古与俄蒙两国周边地区资源丰富，尤其是矿产资源、土地资源、森林资源、农牧业生产资源丰富，但技术落后、开发利用程度低。这为加强双方资源开发合作提供了有力的条件。利用内蒙古矿产业、林业、农业、畜牧业生产和技术比较优势，加强与其矿业、林业、农业、畜牧业的开发合作，既可以实现内蒙古部分产业的向外转移，促进内蒙古产业结构调整和升级，扩大内蒙古发展的空间，又可以拓展国内对资源型产品的需求空间。
(三)文化优势。中俄、中蒙之间的友谊源远流长，民间交往频繁。内蒙古和俄罗斯、蒙古国之间边境经贸往来、地区合作、文化交流十分密切，经济相互依存度及相互关联度较高，联系渠道十分通畅。内蒙古主体民族与蒙古国民族同种同族，姻亲相连，语言文化相通，交往甚密。内蒙古境内的俄罗斯族后裔与俄罗斯人在语言、宗教、风俗习惯上有共同之处，具备良好的国际经济合作和贸易往来的人文基础和条件。
(四)结构优势。中俄、中蒙存在产业结构、市场结构的差异性和经济技术的互补性，经济合作潜力巨大。俄罗斯和蒙古国需要从中国及内蒙古进口相当数量的水泥、平板玻璃、机械设备、轻纺制品、农产品、蔬菜等产品，以及建筑、农业种植等劳动力和技术服务。内蒙古对俄、蒙形成了劳动力、资本、工农业生产能力以及日用商品等出口能力。俄、蒙两国资源丰富，内蒙古短缺的金属矿产品、原油、木材、焦煤等产品，通过直接进口或联合开发可以获得较大比较效益，能源、资源以及初级产品强劲需求，构成了俄、蒙出口贸易的巨大市场空间，经济结构的互补性，为双方提供了巨大的合作空间。
(五)产业优势。内蒙古幅员辽阔，土地资源、矿产资源富集，农业和加工业相对发达，拥有巨大的发展空间。目前已经形成了以中心城市为核心的现代产业体系雏型，建立了一批新型能源、新型材料、煤炭化工、装备制造、生物产业、有色金属加工以及绿色农畜产品生产加工基地。商贸、物流、旅游、金融等现代服务业体系逐步完善。民间投资规模不断增大，区域性经济带正在形成。
(六)政策优势。2007年11月，胡锦涛总书记考察内蒙古时强调：“要充分利用同俄罗斯、蒙古国接壤的有利条件，坚持‘引进来’和‘走出去’相结合，大力发展边境贸易和口岸经济，有序进行能源资源合作开发，切实做好向北开放这篇大文章”。《国家“十二五”规划纲要》提出“发挥沿边地缘优势，制定和实行特殊开放政策，加快重点口岸、边境城市、边境(跨境)经济合作区和重点开发开放试验区建设，加强基础设施与周边国家互联互通，发展面向周边的特色外向型产业群和产业基地”“把内蒙古建成向东北亚开放的重要枢纽”。2011年6月国务院颁发的《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》确定内蒙古是我国向北开放的重要桥头堡的战略地位，提出加强口岸建设，支持扩大对外经贸合作，大力发展外向型经济，建立各类边境经济贸易区，打造开放合作平台。2013年8月国务院批复同意的《黑龙江和内蒙古东北部地区沿边开发开放规划》，是国家从战略层面上着眼内蒙古经济发展全局、为我区量身定做的区域规划，将我区对俄罗斯及东北亚沿边开发开放上升为国家战略，填补了国家区域发展战略的空白，突出了我区在国家沿边开放格局中的地位。2014年1月，习近平总书记在内蒙古考察工作时做出重要指示，要求内蒙古通过扩大开放促进改革发展，发展口岸经济，加强基础建设，完善同俄罗斯、蒙古合作机制，深化各领域合作，把内蒙古建成我国向北开放的重要桥头堡。这些将为内蒙古扩大向北开放，发展口岸经济提供有力的发展条件。
国家强有力的支持是发展口岸经济的最大优势，内蒙古享受国家西部大开发的优惠政策，东北振兴优惠政策，少数民族地区相关优惠政策，还享受国务院“21号文件”提出的“先行先试”，优先发展的政策。地方政府如何把握和用活用好这些政策，引导企业在发展口岸经济方面大有作为，是地方政府执政的关键所在。
三、当前制约口岸经济发展的主要问题
在自治区党委、政府的领导下，在各级部门的共同努力下，我区口岸建设与发展取得了较好的成绩，口岸经济框架基本形成，但由于长期以来受观念和体制等因素的影响，口岸整体发展水平还很低，口岸经济效应尚未显现。
(一)边境口岸地区经济基础薄弱，产业结构不合理
内蒙古边境口岸地区经济发展相对滞后，产业支撑力度不足，区域结构不尽合理。经济结构依重资源型产业，企业规模较小，经济积聚效应不明显，中心城市发育缓慢，经济辐射能力较弱。科技创新能力不强，产业竞争能力不足；农、牧、林业基础薄弱，工业整体水平不高，服务业发展滞后，生产要素流动动力不足；城乡居民收入增长相对缓慢，经济社会发展不够协调。口岸地区产业结构不尽合理，以俄、蒙资源为依托的加工业尚未形成，现在主要依靠货物贸易和旅游贸易，产品附加值不高，发展后劲不足。毗邻的国家或地区人口稀少，经济发展缓慢，难以形成旺盛的市场需要和经济集聚效应。
(二)口岸基础设施差，建设资金缺口大
尽管国家、自治区、口岸所在盟市旗政府与区内外各类企业投入口岸基础设施建设资金，对口岸的基础设施进行了改善和扩建，大部分口岸实现了通水、通电、通路、通信等。但是，口岸发展当前最主要的矛盾仍然是投入不足，相对于工业基础和农牧业发展投入的资金而言，口岸建设投入的资金和精力都严重不足。口岸的通道、联检、货场、仓储、物流以及各类进出口加工、综合服务园区基础设施建设，特别是新建口岸的配套设施建设还有待于加强。口岸现代化、信息化建设刚刚处于起步阶段。在中央、自治区、盟市投入不足，旗市政府财力紧张的背景下，投资企业借机垄断口岸设施，口岸还存在着公共资源被投资企业垄断、控制的危险。
(三)加工园区缺少资源依托
口岸进出口资源加工园区是发展口岸经济的重要载体，建设加工园区是提高进出口资源附加值的重要措施。口岸地区普遍缺乏矿产资源和水资源。不解决口岸地区的资源依托，口岸经济发展难有大的突破。哪个口岸选择什么地方建园区、建什么样的园区、怎样建园区，都需要实事求是、创新思路。
(四)口岸管理体制不顺畅、功能单一
口岸经济发展与我区口岸大区地位不相适应，口岸作用还停留在过货通关的水平上，体现口岸特色的产业体系还没有完全构筑起来，口岸加工、物流、服务园区建设发展滞后。边境经济合作区、边民互市贸易区的作用未能充分发挥。口岸管理机构设置规格较低，行政关系不顺、人员配备不足，地方政府对口岸工作的协调服务作用难以充分发挥。
四、解放思想，抢抓机遇，加快发展口岸经济
各口岸地区将地缘优势、人文优势迅速转化为经济优势和竞争优势，就要抓住历史性机遇，发挥口岸资源优势，大力发展口岸经济，以口岸经济促进地方经济社会的全面发展，为此，应着力抓好以下几项工作。
(一)解放思想，营造宽松的口岸发展环境
思想是行动的先导。口岸经济的大发展要以思想的大解放、观念的大更新为前提。与发达地区相比，我区口岸的差距既反映在发展水平上，更反映在思想观念上。从某种意义上讲，观念的落后是最大的落后。实现口岸经济的快速发展，必须要把解放思想、更新观念置于万事之先，首先解决思想认识问题，彻底清除一切不利于发展的陈旧观念，树立速度更快、气魄更大、开放更活的全新发展观念。要把解放思想、转变观念落实在具体行动中，要在结合实际，在灵活运用政策上狠下功夫。
(二)创新发展模式，加强口岸经济统筹规划和顶层设计
充分发挥政府的规划和政策导向作用，进一步优化自治区沿边口岸、内陆港(无水港)、航空港的整体布局和发展规划，围绕各口岸主体功能统筹规划和发展口岸经济。口岸经济发展规划要高起点，高标准，一步到位，分步实施。规划和建设中要认真处理好主体功能区与配套项目区、主导产业与配套产业、口岸与城镇、人与自然、经济与环境之间的关系。鼓励和支持企业在口岸发展加工业，提高进口、出口产品附加值，主动承接国内外发达地区产业转移，推进进口矿产、木材、化工原料、畜产品等资源性产品落地加工。在条件较好的口岸城镇，大力发展连锁经营、仓储式超市、电子商务、现代物流等新型流通业态。支持国内外金融机构设立分支机构和代理处，引进会计、法律、咨询、评估、设计等中介服务机构。发展跨境电子商务、市场采购贸易、保税贸易等多种贸易方式，积极推进金融、教育、文化、医疗、商贸、物流等服务业领域在口岸城镇率先有序开放，构建具有口岸特色的优势产业集群。要树立“大口岸”理念，将口岸建设与城市发展紧密结合起来，实现良性互动。在城市发展和口岸建设上，都要搞好规划，做到规划先行，城市不在于大，而在于精、在于美，要有“口岸城市”的特点、特色和风格；口岸经济发展要与民生保障相结合，要使当地群众能够从经济发展中受益，脱贫致富，改善生活条件；把口岸经济、城镇经济与腹地经济有效衔接，紧密结合，形成良性互动格局；进一步激发口岸发展活力和动力，发挥口岸最大经济效益和辐射带动作用。
(三)加大扶持力度，培育口岸经济的主力
企业是发展口岸经济的主体。内蒙古具有良好的区位优势和资源优势，但区位优势和资源优势不等于经济优势，要使区位优势和资源优势变为经济优势，必须有一批实力强、素质高的口岸企业，努力解决进口物资“穿岸而过”的问题。各口岸要科学规划口岸加工区，加快口岸加工区基础设施建设，改善企业入区条件。创新思路，完善政策，强化措施，主动出击，重点突破，引进培育一批投资规模大、创新发展力强的企业，把引进大企业、大集团作为发展口岸经济的一大重点工程来抓，从政策资金、培训服务上给予大力支持。
(四)强化服务意识，创新口岸管理和服务模式
各级各部门要自觉地转换职能，实现管理型向服务型转变，为企业提供高效、优质的服务。口岸管理部门要充分发挥口岸管理职能作用，做好与各联检机构的协调工作，大力支持沿边地区扩大开放，积极推动内陆港与沿边、沿海地区口岸间通关协作、优势互补，有序推进口岸管理部门间“信息互换、监管互认、执法互助”的合作模式，完善口岸执法协调机制。
(五)加强部门协作，促进口岸整体效能的发挥
口岸管理是跨部门、跨行业、跨地区、条块结合的运作体系，各部门分别按照各自的行业法规作业，如何做到思想统一、目标一致、同心协力，对促进口岸经济的发展显得非常重要。因此，各部门要树立大局意识，破除门户之见，冲破部门利益的束缚，团结协作，密切配合，形成合力，既要贯彻执行好条条的安排布置，也要贯彻自治区政府的统一部署，更要结合实际，灵活执行好政策法规，在不违反国家政策的前提下，通过采取积极的措施，实现物资、人员出入境的便利化。
(六)加强电子口岸建设，推进口岸管理现代化
通过建设电子口岸，整合口岸信息资源，构筑集电子政务、电子商务、电子物流三位一体的跨部门、跨行业、跨地区的口岸公共信息平台。改善口岸硬件条件，实现口岸设备现代化，提高口岸吞吐能力，实现口岸商务信息和分运功能一体化，使各执法部门、中介服务机构和进出口企业联成有机整体，大幅度提升口岸综合服务水平，提高通关效率，降低物流成本，实现通关、物流、贸易管理与服务等计算机系统的互联互通和信息共享，推进口岸管理现代化。
(七)加大对向北开放和发展口岸经济的政策支持力度
在满洲里和二连浩特实施“先行先试”政策，对于符合国家产业政策和外经贸政策的项目，要积极争取国家支持，或制定地方优惠政策，在土地租售、资金补贴、关税返还、税费减免、优惠信贷、人民币结算等方面加以扶持。国家或地方政府应该专门研究出台支持向北开放和口岸经济发展鼓励政策，应将口岸基础设施和配套设施建设、边境贸易投资，特别是矿产、能源类产品贸易和投资开发、口岸加工园区、物流园区纳入重点支持范围。加大边贸转移支付资金和边境口岸转移支付资金额度。提高口岸加工园区地产品出口退税率和出口奖励金额。
发展口岸经济是国家和内蒙古对外开放的需要，也是经济发展的需要。我们一定要提高认识，把思想认识统一到党的十八大和十八届三中、四中全会精神上来，认真贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《国务院关于加快沿边地区开发开放的若干意见》精神，把智慧和力量凝聚到实现自治区“8337”发展思路中确定的把内蒙古建设成我国向北开放的重要桥头堡和充满活力的沿边开发开放经济带的目标任务上来，进一步增强改革意识、开放意识、机遇意识、创新意识，做到思想观念更新、政策措施更活、工作力度更大，以思想的大解放推动口岸经济和向北开放事业的大发展。
(作者系自治区商务厅副厅长、口岸办主任)
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