对我国油气工业发展现状的思考（上）
引子
“十三五”是全面建成小康社会的决胜阶段。油气工业是为国家做出突出贡献的工业行业，进入新的发展时期仍将肩负重大的历史使命。反思过去，展望未来，油气发展理念和思路办法，必须适应变化了的世情、国情、油情，大力解放思想，破除传统思维定势，确立新的发展理念，全面深化改革，创新体制机制，锐意进取，果断实践，才能破解面临的突出问题和发展难题，推动油气工业加快发展，实现转折性变化和革命性突破，为国家做出新的更大贡献。
1 油气改革面临的能源革命大势
必须从国家发展和安全的战略高度，审时度势，借势而为，推动能源消费革命、供给革命、技术革命、体制革命。
从高碳能源走向低碳能源，进而转向无碳能源，是人类社会不可逆转的客观规律和必然趋势。
习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上指出：必须从国家发展和安全的战略高度，审时度势，借势而为，找到顺应能源大势之道，要求推动能源消费革命、供给革命、技术革命、体制革命，打通能源发展快车道，全方位加强国际合作，实现开放条件下的能源安全。这集中体现了党在“四个全面”治国理政总方略指引下，加快我国能源发展，确保国家能源安全的新思想和新论断，字里行间充满了强烈的战略统揽意识和时代紧迫感，发人深省，催人奋进。
(一)能源革命是推动社会生产力发展的强大动力。迄今为止，人类经历了柴薪、煤炭、石油三次能源革命，正在走向天然气和可再生能源加速发展的多元化能源新时代。上世纪中叶，全球掀起了一场决定世界各国发展命运的能源革命，这就是从煤炭时代走向石油时代的革命。西方发达国家通过那场革命，摆脱了煤炭带来的环境污染，实现了连续多年的经济快速增长，将自身发展推向了后工业化建设的新阶段。能源严重匮乏的日本通过那场革命，将自身经济发展推入鼎盛期，一跃成为了仅次于美国的世界第二经济大国。当时的中国，手中拥有1亿吨石油资源，却因“左倾”思想路线干扰和“十年浩劫”的影响，错失了历史发展良机。
(二)进入21世纪，全球又出现了一场能源革命，这就是风靡全球的页岩气革命。与蒸汽机技术推动第一次能源革命、内燃机和电动机技术推动第二次能源革命一样，水平井钻井技术和酸化压裂技术推动的页岩气革命性突破，产生的巨大变化和深刻影响，就连当时的美国政府都完全没料到。
美国能源部当时还认为本国天然气资源行将枯竭，不惜耗巨资兴建了一批进口终端，决定从国外大量进口液化天然气。俄罗斯也将其天然气作为远东扩张的首选目标，选择了美国。然而，随即而来的一场页岩气革命改变了这一切。短短几年时间，美国的天然气产量就超过俄罗斯，成为世界第一大天然气生产国和消费国，并将其技术突破和生产变革取得的成果迅速推广到页岩油、煤层气、致密油、致密气、超重油、油砂矿、天然气水合物等众多领域，由此掀起了一场波及全球的非常规油气革命。
(三)非常规油气革命使美国实现了能源生产回归，重新获得了全球竞争中至关重要的大国能源竞争力。美国通过“再工业化”，恢复了工业创新、技术研发和高端制造业优势。同时，摆脱了对中东石油的长期依赖，使石油、天然气重新成为美国抢占未来全球战略制高点的强大支撑力量。如今的美国已经逐步走出了全球金融危机的阴影，能源重心已经转向西半球，军事战略也从“重返亚洲”转向了“亚太再平衡战略”。不仅改写了世界能源版图，而且改变了全球经济、政治和外交战略，成为世界各国不得不认真对待的重大战略发展前景。
(四)页岩气革命对中国能源和油气企业的冲击是巨大的，也引起了国内社会各界的极大关注，掀起了一场页岩气投资开发热。 国土资源部 以矿权制度改革开道，将页岩气定为独立矿种，出台优惠政策，先后进行了两轮页岩气探矿权公开招标，吸引社会投资主体参与页岩气勘探开发。三大石油公司通过合资合作，引进国外先进技术，选择重点地区展开页岩气先导性示范勘探开发，取得了一批重大成果，使我国成为继美国之后页岩气开发规模和产量位居第二的发展中产油产气国家。但总的来看，我国的页岩气勘探开发仍在局部领域探索，尚未大面积推开。随着国际石油市场进入新一轮低油价调整期，社会上已经出现的页岩气投资开发热正在降温，呈现出急流勇退之势。这种情况值得各方面深思。
(五)对中国的能源和油气企业来说，页岩气革命实际上提出了一个更为紧迫、更需要直接面对和深入思考的重大发展战略问题。这就是：助推美国实现能源独立的最大驱动力，并非地面地下条件恶化、开采成本高的常规油气资源，也非勘探开发难度大、地质条件复杂的稠油、高凝油、低渗透等低品位油气资源和致密油、致密气、煤层气、油砂矿、天然气水合物等非常规油气资源，更非储量相对丰富的煤炭(美国的煤炭可探明储量位居世界第一，已探明储量是中国的两倍多)、水电、核能、风电、太阳能、生物质能，而是国内外油气企业一向并不怎么看好的页岩气资源。
长期以来，由于种种原因，我国复杂油气勘探、新区新层系油气勘探、天然气勘探和非常规油气勘探一直缺乏较为稳定的资金来源，总体投入不足，发展较为缓慢。煤层气勘探开发中油气企业“重常规、轻非常规”与煤炭企业“重煤轻气”的思想倾向相互交织，形成了复杂的体制性、机制性障碍，造成煤层气勘探开发上手20多年“只见储量、不见产量”，至今难以实现大的革命性突破。
(六)从高碳能源走向低碳能源，进而转向无碳能源，是人类社会不可逆转的客观规律和必然趋势。油气之所以替代煤炭，就是因为大量使用煤炭，带来了生态环境恶化、运输压力加大、安全事故频发、温室气体排放等一系列难以解决的经济和社会发展问题，使能源结构优化特别是一次能源结构优化成为我国能源生产和消费革命的首要问题。
洁净煤技术的深入推广应用，使煤炭清洁利用的技术水平提高了，手段更先进了，但并不意味着煤炭固有高碳能源性质的改变。尤其对于中国这样煤炭生产和消费占全球一半的能源和经济大国来说，不大幅压缩煤炭总量，提高石油特别是天然气、可再生能源等优质、清洁、高效、低碳能源的比重，能源结构优化的目标将很难实现。无论从能源效率效益提高，还是生态文明建设的角度来看，中国必须加速走向能源结构优化的新时代。
(七)进入21世纪，以西气东输一线工程开工建设为标志，我国天然气发展进入了快速增长期，探明储量连续12年超过5000亿立方米，年产量年均增长78亿立方米。预计进入“十三五”，国内天然气将呈现供大于求的局面；进入“十四五”，需求量增速还将下降，呈现持续疲弱的市场发展态势。市场持续疲弱的主要原因是国内能源市场上出现了抑制天然气生产和供应加速发展的复杂情况，这显然有悖于一次能源结构优化革命的大方向。长此以往，不仅影响常规天然气和成本更高的非常规天然气的投资开发，影响以气代煤、以气代油工作的顺利开展，而且将直接拉低天然气在我国能源结构中已经开始升高的比例。这对于一个全球普遍看好，国内呼声很高的优质、高效、清洁、低碳一次能源来说，显然是一个不容忽视的严重问题。
(八)当前，国际石油市场已结束了长达15年的高油价时代，进入了新一轮低油价调整期。油气改革面临错综复杂的内外部环境。改革开放30多年来，几次大的油气改革都是从自上而下的行政性拆分和合并入手展开的。进入全面深化改革的新阶段，油气改革不能重蹈覆辙，必须遵循社会主义市场经济发展的内在规律，更多地采用市场化手段和办法。当务之急，则是要切实厘清油气改革的主导力量和中心环节。毫无疑问，国有企业和国有经济始终是中国油气改革的主导力量，也是油气改革的中心环节。
外因是变化的条件，内因是变化的根据，外因通过内因才能起作用。社会上那种试图人为切断油气工业内在产业链、价值链关系，重新构建一个油气工业和油气市场的想法，脱离中国油气工业实际、脱离中国能源革命大方向，是行不通的。
(九)国有石油企业干部员工中间蕴藏着极大的改革热情，他们既可以用自己的智慧和双手建设起一个自立于世界民族之林的强大石油工业，也可以用自己的智慧和双手创造出一个适应国家经济发展的石油市场经济体制。当年的大庆石油会战就是一场名副其实的能源革命，一场把“贫油国”落后帽子甩到太平洋里去的能源革命。通过那场能源革命，新中国不仅解决了石油安全问题，而且解决了关系国计民生、社会经济发展乃至政治外交等方面的一系列问题。当年的能源革命是在高度集中的计划经济条件下取得的，今天的能源革命将在统一开放、竞争有序的社会主义市场经济条件下取得。国有石油企业干部员工完全有条件、有能力引入市场机制和竞争机制，来一场新的伟大革命，将“国企效率低”的帽子甩到太平洋里去。
(十)从煤炭时代走向石油时代，进而转向天然气时代和可再生能源时代，是从高碳能源走向低碳能源，进而走向无碳能源的过渡时期和必经阶段。对中国来说，已经来迟了半个世纪。这一天不能继续等待下去了，全球气候变暖和低碳经济的发展不允许我们等待，中国经济和社会的可持续发展不允许我们等待，坚持走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路不允许我们等待，大力推进生态文明建设，确保全面建成小康社会宏伟目标的实现不允许我们等待。一句话，中国新旧能源体系的转换和变革已经刻不容缓，人们希望推动能源和油气工业出现一个大的转折性变化和革命性突破。
这就是中国油气改革面临的能源革命大势。
2 油气改革面临的发展现状
油气资源基础更加雄厚、油气保障能力显著增强、油气经济技术实力显著提高。
油气国际竞争力显著增强、油气专业化水平显著提高、油气信息化水平显著提高、油气绿色发展水平显著提高。
中国油气改革必须紧密结合世情、国情和油情，在实践中积极稳健推进。
紧密结合世情、国情和油情，准确把握中国油气工业的发展现状，深刻认识油气改革面临的主要问题，是厘清中国油气改革思路、有针对性地选择油气改革切入点、采取正确的油气改革方针和政策措施的出发点和着眼点。一段时间以来，围绕油气改革，社会上和油气工业内部出现了这样那样的不同看法，集中反映在如何看待石油工业未来走向上。搞清楚这个问题，也要从世情、国情和油情出发，排除各种思想干扰，客观的、实事求是的、不带任何偏见和狭隘意识的思考、认识、看待和处理问题。
改革开放30多年来，特别是世纪之交石油石化大重组和三大石油公司海外整体上市以来，我国油气工业发生了举世瞩目的深刻而又巨大变化，主要表现在：
(一)油气资源基础更加雄厚。根据国土资源部新近公布的油气资源评价结果显示，我国常规石油地质资源量为1085亿吨，可采资源量为268亿吨；与2007年第三轮油气资源评价结果相比，分别增加了320亿吨和56亿吨，增长42%和26%；已累计探明360亿吨，探明程度为33%，处于勘探中期阶段。2014年，我国新增石油探明地质储量10.44亿吨，连续8年新增石油探明地质储量超过10亿吨。我国常规天然气资源量为68万亿立方米，可采资源量为40万亿立方米，与2007年第三轮油气资源评价结果相比，分别增加了33万亿立方米和18万亿立方米，增长94%和82%；已累计探明12万亿立方米，探明程度为18%，处于勘探早期阶段。2014年，我国新增天然气探明地质储量10364亿立方米，连续12年新增天然气探明地质储量超过5000亿立方米。我国还有丰富的非常规油气资源，其中，页岩气地质资源量为26万亿立方米，排名世界第一；煤层气地质资源量为36.7万亿立方米，排名世界第三；致密油、致密气、油砂矿、天然气水合物等地质资源量也很丰富，而且基本上没有展开较大规模的勘探，加快油气发展有着雄厚的资源基础。
(二)油气保障能力显著增强。我国是世界第四石油生产大国和第六天然气生产大国，原油年产量已超过2.1亿吨，是1998年的1.3倍；天然气年产量已超过1243亿立方米，是1998年的5.34倍。我国还是仅次于美国的世界第二炼油化工产品生产大国，原油年加工能力已超过7亿吨，是1998年的3.2倍；乙烯年生产能力已超过2000万吨，是1998年的4.7倍。进入21世纪，国内油气消费呈现前所未有的高速增长势头，三大石油公司充分利用国内外两种资源、两个市场，加大了海外油气勘探开发和贸易进口力度，使国内石油供应量年均增速达到了14.2%，最高年份达到了50.4%；天然气供应量年均增速达到了15.9%，最高年份达到了25.6%。国内石油战略储备也从无到有加速发展，战略石油储备量已突破1.5亿桶，商业石油储备量已超过2.6亿桶，开辟了保障国内油气供应的新途径和新渠道，满足了国内日益增长的油气消费需求。
(三)油气经济技术实力显著提高。以中石油、中石化为例，2014年国际油价大幅下跌近一半，两大石油公司迎难而上，克服困难、积极进取，仍然取得了比较好的成绩，合计销售收入达到5.6万亿元，是1998年的近10倍；合计国有资产总值达到6.2万亿元，是1998年的5.8倍；合计上缴税费达到7400亿元，相当于国家财政总收入的5.3%。经过改革开放30多年，特别是进入21世纪这10多年的发展，我国油气勘探开发技术总体上已经接近或达到了世界先进水平，一些主要专业领域的技术水平，如复杂断块油藏勘探、三次采油技术已经居于世界领先水平。稠油、高凝油、低渗透等低品位油藏开发技术也居世界前列。以水平井和酸化压裂技术为代表的非常规油气勘探开发已经取得重大突破，具备了大面积推广的条件。海洋981号钻井平台等系列海洋石油重大技术装备的研发成功和投入使用，表明我国已经具备了深海油气勘探开发的全套技术手段和能力。
(四)油气国际竞争力显著增强。进入21世纪的这10多年，是石油国际化经营从小到大、从弱到强迅速发展壮大的重要时期。三大石油公司以海外整体上市为契机，组织下属企业成建制跨出国门，与国际大石油公司同台竞争，相继建起了一大批海外油气生产基地，形成了面向全球的油气战略布局，竞争力和影响力显著增强。截至2014年年底，中石油总资产金额已达3904亿美元，超过了壳牌和埃克森美孚，成为全球总资产规模最大的石油公司，油气产量已达14.5亿桶油当量，超过了埃克森美孚，成为位于全球油气产量前列的石油公司。中石化销售收入已达4586.6亿美元，超过了埃克森美孚和壳牌等国际石油巨头，位居全球榜首。中海油资产回报率达到了9.08%，与埃克森美孚相比，仅差0.22个百分点。三大石油公司其他业绩指标已经初步显示出了与世界一流跨国石油公司比肩的明显态势。在全球石油公司50强排名中，中石油、中石化和中海油分别名列第3位、第19位和第31位；在全球企业500强排名中，中石油、中石化、中海油分别名列第3位、第4位和第79位，成为具有相当国际竞争力和影响力的跨国石油公司。
(五)油气专业化水平显著提高。进入21世纪，三大石油公司所属企业专业化重组、改制、改造和改革不断向纵深发展，新技术、新专业、新企业、新产业、新业态层出不穷，涌现出了一大批熟悉现代石油市场、石油进出口、石油贸易流通、石油金融、石油股市、石油期货的专业化油气公司和专业化油气人才。传统油气企业通过强化各种类型和规模的项目管理，实施大规模专业化重组，开展股份制改造，建立现代企业制度，面貌发生了翻天覆地的巨大变化，涌现出了一大批在海内外资本市场上市的油气专业化公司。如今的三大石油公司已经成为现代化程度比较高、专业化能力比较强，各种专业技术人才济济的跨国石油大公司、大集团。不仅广泛融入了国际石油市场，而且推动国内石油市场由简单到复杂、由初级向高级，发生了历史性的深刻变化，成为掌握和具备各种现代油气市场交易能力，手段先进，专业化、集约化、规模化、协同化发展的全产业链和价值链一体化竞争发展的现代化油气大市场。这是进入21世纪，油气改革带来的最大最深刻的变化。
(六)油气信息化水平显著提高。进入21世纪的10多年，是三大石油公司信息化建设发展最快，信息化水平显著提升的重要时期。经过连续三个五年计划的持续大规模投入，互联网、大数据已经从上到下全面铺开，在三大石油公司上下游、产供销、内外贸、海内外各个生产技术领域和经营管理环节得到了广泛推广应用。数字化地质、数字化地震、数字化钻井、数字化井筒、数字化采油、数字化作业、数字化油建、数字化管道、数字化炼厂、数字化石油化工、数字化炼化建设、数字化运输、数字化销售、数字化装备制造已经成为三大石油公司所属企业发展的新常态。互联网、大数据、云计算、物联网、石油电子商务已经在三大石油公司一线生产单位得到大面积推广应用，涌现出了一大批具有国际国内领先水平的数字化油气田、数字化油气企业和企地共建，信息共享、资源互通的数字化石油基地。数字化油城已经初见端倪。在全国各行业信息化综合水平测评中，三大石油公司一直居于前列。
(七)油气绿色发展水平显著提高。进入21世纪，几次大的安全环保事故，使三大石油公司痛定思痛，下决心从“三基”工作入手，加大质量、安全、环保工作力度。经过连续几年的紧抓不放，层层贯彻落实，严格控制管理，基本遏制住了石油安全环保事故多发的势头。随着一大批质量、安全、环保工程的相继投资建设，三大石油公司已经自上而下普遍建立起统一、规范、完善的HSE管理体系，油气绿色治理水平和发展水平显著提升，连续两个五年计划提前完成了国家下达的各项节能减排、环境治理指标。据2014年年底的统计，我国油气工业万元工业增加值能源消耗和二氧化碳排放量已经普遍下降了15%；COD、氨氮、氮氧化物、二氧化硫排放总量分别减少了10%、12%、8%和10%；废水实现了全部处理并稳定达标排放；固体废物综合利用率达到了75%，处置率达到100%，油气工业清洁生产达到了历史最高水平，涌现出一大批绿色油气企业和节能减排先进单位，成为生态文明建设的排头兵。
实践证明，世纪之交，党中央、国务院通过石油石化大重组和海外整体上市，将三大石油公司直接推入国际石油市场，竞争发展的战略决策是完全正确的，取得了举世瞩目的发展成就。三大石油公司跨出国门，与国际石油大公司、大集团同台竞争，经受了国际石油市场的锻炼和考验，面貌发生了翻天覆地的巨大而又深刻变化，成为了具有相当国际影响力和竞争力的综合性国际能源公司，为进一步全面深化改革奠定了较为坚实的基础。
思考和讨论中国油气改革，必须紧密结合世情、国情，紧密结合油气改革面临的发展现状，既不能停留在传统计划经济的老印象上，也不能停留在上世纪八九十年代初期改革的肤浅认识上，更不能盲目照搬外国经验，从抽象的理论和概念出发，而要在油气实践中推进中国油气改革。
3 油气改革面临的主要问题
国内外市场的深刻变化对政府层面的能源和油气宏观综合管理提出了新的更高要求。
三大石油公司内部市场化改革和专业化重组、改制、改造和改革进展不平衡。
我国油气管理尚未形成较为完整的依法治理体系。
进入21世纪10多年来，我国油气改革取得了巨大成绩，油气体制发生了深刻变化，但总体上仍不适应保障国家能源安全和发展社会主义市场经济的需要，面临一系列突出矛盾和深层次问题，主要表现在：
(一)政府能源管理职能分散，协调机制不健全，宏观调控乏力，管理效率不高，适应不了复杂多变的油气市场发展需要。
当今国际石油市场，是石油大公司、大集团、世界石油巨无霸云集、寡占型垄断竞争的现代化大市场。当今国内石油市场，石油对外依存度已经超过60%，国内市场国际化程度已经相当之高。国内外市场的深刻变化对政府层面的能源和油气宏观综合管理提出了新的更高要求。
改革开放30多年来，我国政府能源管理机构虽经多次改革、精简和撤并，但多头管理的问题始终没有得到很好的解决。不仅造成管理效率不高，宏观调控乏力，而且还可能产生诸多能源管理盲区，给油气生产流通和内外协调发展带来困难，造成国家层面能源宏观管理职能分散，难以按照“大能源”综合管理和专业监管有机结合的内在要求进行业务协调和体制再造。能源部门陷于处理行政审批和核准事项中，难以将更多的时间和精力集中到战略规划、产业政策、市场建设、标准规范体系建立等重大问题上。
随着能源和油气市场化改革的不断深入，要求油气行业监管职能从政府宏观综合管理职能中分离出来，形成相对独立，较为完善的油气行业监管机构和监管体系，以维护统一开放、竞争有序的油气市场体系，建立公平开放透明的油气市场规则。多年来，我国能源监管体系一直缺乏相对独立的油气监管部门和机构，油气行业监管职能一直由政府综合管理部门和能源主管部门代行，存在着能源综合管理和油气行业监管职能职责不分，以政府行政管理代替油气行业监管的问题，造成油气行业监管职能定位不准，能源综合管理和油气监管职责边界不清，难以建立和形成有效的油气监管制度和监管体系。油气行业监管和协调管理职能总体弱化，监管力量薄弱，直接影响整个油气市场体系的建立和规范运作。
(二)三大石油公司依然存在一定的行政化管理色彩，距离真正的市场化、国际化石油大公司的要求还有一定距离。
纵观30多年来的油气改革，从最初的政府专业部门管理，到上世纪80年代撤销石油部成立石油、石化、海洋三大石油总公司，再到世纪之交的石油石化大重组、成立两大集团公司、三大股份公司改制上市，我国油气改革一直是按照政企分开、建立现代石油大公司的目标模式和思路展开的。
经过几次大的拆分、合并，三大石油公司已经按照市场化改革和建立现代企业制度的要求，改组、改造成了上下游、产供销、内外贸、海内外一体化经营的跨国石油大公司、大集团，主体部分已经在海外上市。但由于油气行业改革和企业改革没有完全到位，法人治理结构和现代企业制度建设进展缓慢，国有财产所有权和出资人代表归属等问题一直没有取得大的突破。三大石油公司内部市场化改革和专业化重组、改制、改造和改革进展不平衡，政企不分、政资不分、经营权和所有权不分等体制性和机制性弊端仍未得到解决，仍在相当大的程度上制约着油气企业的运作和发展。企业机构设置、经营决策、劳动人事、财务运作、薪酬管理、分配制度等方面的改革难以深化，致使整个公司管理体制与市场化改革的要求不相适应，自上而下的行政化管理色彩仍然较浓，整体活力不足，距离真正的市场经济主体和跨国石油大公司的要求还有一定距离，加上企业办社会等历史遗留问题始终没有得到妥善解决，造成富余人员较多、结构性矛盾突出、国有资产配置水平不高、运行效率较低。随着国际石油市场进入新一轮低油价调整期，深层次矛盾进一步显性化，油气改革面临诸多困难和挑战。
(三)现代油气商品市场和要素市场建设明显滞后，统一开放、竞争有序、多元发展的现代油气市场体系尚未完全建立起来。
建立完善的现代油气市场体系，是提高油气市场运行效率和企业竞争力的客观要求和必然途径。世纪之交的石油石化大重组和三大石油公司海外整体上市，将中国油气行业和企业推向了国际石油市场，但国内石油市场建设特别是石油矿权市场、石油进出口贸易市场和石油现货期货市场建设却明显滞后，影响了整个油气市场化改革的顺利进行。油气商品市场和要素市场建设明显滞后。油气商品市场和要素市场如果没有一个大的发展，统一开放、竞争有序、多元发展的现代油气市场体系将很难建立起来，实现有效的市场竞争。
(四)石油、天然气价格形成机制还没有完全市场化，还不能适应国内外市场变化，准确反映油气供求关系和资源配置关系。
我国油气市场化改革是从定价机制改革开始的，并且随着价格改革的逐步深化而深化。但由于实行价格“双轨制”和“平转高”的时间比较长，导致整个油气市场化改革起步早，却进展缓慢。世纪之交的原油、成品油流通体制改革，迈出了较大步伐。国家改变了单一的石油价格管制模式，实现了国内原油价格与国际石油市场价格并轨，并开始参照国际石油市场价格，制定和统一发布全国主要成品油价格。经过近10年的不断改进、调整和完善，细调和微调，我国原油、成品油流通体制已经和国际石油市场接轨，但石油、天然气价格形成机制仍没有完全市场化，“最后一公里”的问题仍然没有得到解决，还不能完全适应国内外市场变化的需要，准确反映油气供求关系和资源配置关系。油气价格信号延时、滞后甚至失真的现象仍有发生，给油气生产经营带来影响和损失。另外，由于国家除直接定价外，缺乏更多的市场调节渠道和调节手段，因而常常因价格问题使油气生产经营处于被动状况。
(五)油气法制化进程较慢，油气基本法律法规缺失，尚未形成完整的依法治理体系，影响了油气行业和企业的健康发展。
市场经济是法制化的经济。能源和油气法律法规是调整和规范油气企业生产经营活动的唯一准则。当年的海洋石油对外开放就是立法先行，因而得以在铁板一块的计划经济中脱颖而出，取得了长足进展。上世纪90年代以来，我国加快了能源法制化进程，先后出台了《煤炭法》《电力法》《节约能源法》《可再生能源法》等单行法，但《能源法》《石油法》《天然气法》至今仍未出台。《矿产资源法》中关于石油天然气的条文规定，事实上已经被突破。由于油气基本法律法规缺失，许多重要油气领域存在着法律空白，造成无法可依。已经出台的一些局部性油气规范、标准和制度，主要以国务院条例和政府部门规章为主，立法层次较低，法律效力不够，而且大多比较原则化，缺少具体的实施细则，操作性不强。由于油气行业立法滞后，致使相关部门不得不依靠大量的政策性文件和行政公文来指导工作，处理和协调各方面的责权利关系，导致依法调控和解决纠纷能力差。我国油气管理行政化色彩较浓的一个重要原因，就是油气法制化进程缓慢，油气立法滞后，尚未形成较为完整的依法治理体系，影响了油气行业和企业的健康发展。随着生态文明建设、节能减排、治理环境污染、油气可持续发展的进一步加快，油气法律法规建设必须尽快提上议程，加快发展。
综上所述，在当前适应新常态、把握新常态、引领新常态的新形势下，我国油气工业已经进入了油气发展新常态，油气市场化改革向纵深发展，已经进入了深水区。但油气管理体制、管理方式和运行机制总体上仍然需要进一步改革和创新，因此，要不断化解影响和制约油气工业改革发展的突出矛盾和深层次问题，深入分析和把握这些矛盾和问题。唯其如此，才有助于我们思考和厘清、理顺油气改革的思路和对策，找准油气改革的主攻方向和突破口、切入点，以应对低油价的挑战和考验。
