关于新常态下我国矿业走出困境路径选择的思考之二

　　但也毋须讳言，多年以来，由于片面追求经济的高速增长，在矿产资源的开发与资源安全上缺乏长远的发展战略，加之体制、机制的原因，致使我国矿业在发展过程中也出现了不少深层次的矛盾与问题。主要体现在以下几个方面—— 

　　（一）主要的大宗矿产资源对外依存度过大，矿产资源供需矛盾突出。我国矿产资源虽然总量大，但禀赋条件差，人均占有量少。矿产资源人均探明储量只占世界平均水平的58%，居世界第53位。石油、天然气、铁矿石、铝土矿、铜等重要资源的人均占有量分别只有世界平均水平的7%、7%、17%、11%、17%。即使是最丰富的煤炭资源，也只有世界平均水平的67%。 

　　能源矿产中，除煤矿比较丰富外，石油、天然气储量有限。而铁、铜、铝、钾盐等重要矿产不仅所占比重低，而且富矿少、贫矿多，大矿少、小矿多。即便是资源总量达5.57万亿吨、居世界第一的煤炭资源，人均占有量也只有234．4吨，远低于世界人均煤炭资源占有量为312．7吨的水平。 

　　从目前情况来看，除钨、稀土、煤炭等少数几种矿产外，我国绝大多数矿产总量不足，而且缺口越来越大。有关研究认为，到2020年，国民经济运行不可或缺的45种主要矿产中，仅有6种保有储量能满足需要。据国家发改委预测，到2020年，我国重要金属和非金属矿产资源可供储量的保障程度，除稀土保障程度为100%外，其余均明显不足，其中铁矿石为35%、铜为27.4%、铝土矿为27.1%、铅为33.7%、锌为38.2%。 

　　我国的矿产资源还有两大弱项。一是对外存在严重依赖的矿产资源种类很多。石油、天然气、铁矿石、铜、铀、钾盐等矿产对外依存度都很高。其中，石油的对外依存度超过65%。专家预计，到2035年，我国石油的对外依存度将达到80%，远超50%这一国际公认警戒线。二是矿产资源对外依赖的地区比较集中。如我国进口的原油中，约45％来自中东地区，32.5％来自非洲，8%从俄罗斯进口，3.5％来自亚太地区；铁矿石的进口则主要来自澳大利亚、巴西、印度等国。 

　　一边是矿产资源对外依存度越来越高，供需矛盾突出；一边是地矿部门很难找到接替资源。从上世纪八十年代末一直到本世纪初，我国的地质找矿工作基本上处在停滞状态。前几年国家加大投入，地质找矿工作取得不少成果，但由于现在浅部几乎已无矿可找，而是在深部和边远地区找矿的难度则越来越大，真正发现像大庆、胜利油田那样的特大矿床的几率很小。新的可供开发建设的资源基地严重匮乏，已有的资源又已开采殆尽，很多矿山被迫关闭，造成了严重的“四矿问题”(矿业、矿山、矿工、矿城)，很多矿工只好下岗，生活无着，就医、上学面临困难，维稳任务越来越重。 

　　（二）矿业管理“九龙治水”的弊端一直难以改变。我国矿业体制是在计划经济时代下形成的，部门管理色彩很浓。近年来改计划管理为以市场为导向的行业管理，但职能分散到各个部门。比如，国家发改委负责矿业政策、大型项目审批；国土资源部管理矿产资源权证和资源政策的制定、监督；工信部负责监测和协调矿业运行；商务部负责矿山企业及地勘队伍“走出去”；国资委则履行出资人职责，监管中央所属矿山企业（不含金融类企业）的国有资产等。 

　　这样的管理体制，造成没有哪个部门能够超脱于本部门的利益，站在国家利益和战略高度，全面研究、规划矿产资源开发利用和可持续发展问题，也缺乏推动整个行业发展和改革的源动力，出台的产业发展规划与相关政策也往往与市场的实际需求相脱节。 

　　（三）矿业法规和制度建设滞后，修改难度很大。肇始于矿业分散管理，《矿产资源法》的条文中也明显地暴露出矿产资源分割管理的痕迹。目前，我国矿业管理仍缺乏完善、系统的法律构架。 

　　1986年颁布实施、1996年进行部分修订的《矿产资源法》，结束了我国矿产资源管理几十年无法可依的历史，但随着我国改革开放的深入，特别是近几年来经济发展方式的转变，这部法律已经明显不适应当前经济社会发展的需要，其内容和体例已经显现不少问题，迫切需要进行修改。比如，现行《矿产资源法》主要是为了满足对矿产资源开发管理的需要，侧重从行政角度管理和规范矿产资源的勘查和开采，造成在立法目的上“重行政管理、轻权利保护”、矿产资源产权制度设计不合理、矿业权权能不明晰等问题。这种立法的滞后性已经直接影响到矿业权的合理配置、矿业权人权益的平等保护、矿业权市场的有效运行及矿山生态环境的保护等。 

　　（四）产业结构不合理，发展方式粗放。新中国成立以来，我国的GDP增长了大约10倍，而矿产资源的消耗增长了40倍。有人测算，中国消耗了世界20%能源而只生产了世界10%左右的GDP，还消耗了50%左右的钢材、55%的水泥。另据相关资料，1949年至2014年，我国煤炭消费量增长了90倍，石油消费量增长了2600倍，天然气消费量增长近2万倍，粗钢消费量激增1240倍，铜消费量增长近2300倍，铝消费量增长了6000倍。这些数据固然也反映出我国经济发展取得的成就，但资源利用效率低下也是有目共睹的事实。 

　　我国近几年矿产资源利用率虽有提高，但经济发展方式仍未实现根本转变，资源浪费的现象依然比较严重。目前，我国矿产资源总回收率在35%左右，比世界平均水平低10～20个百分点，共生、伴生矿产资源综合利用率不到20%，总回收率只有30%。 

　　我国矿山的生产效率与世界上一些主要发达国家的差距也很明显。以煤矿为例，美国生产10亿吨商品煤一般只需要10万人，人均年生产效率达10000吨以上；而据国家统计局的数据，我国552万人一年产煤还不到28亿吨。 

　　（五）一些矿产品库存居高不下，产能严重过剩。统计数据显示，经过前几年的大规模扩张，我国生产的铝和钢材在全球总产量中所占比重已接近1/2，水泥产量则约为全球总产量的60%。目前，我国电解铝的产能过剩高达35%；钢铁产能过剩达到21%；水泥产能的利用率仅为2/3，产能过剩达到28%。尽管如此，国家统计局的数据显示， 2014年我国钢材总产量仍然高达11.26亿吨，与2013年同期相比增长5.4%；2015年一季度产量2.66亿吨，同比增长2.5%。 

　　由于煤价高起，而“黄金十年”煤炭投资持续高速增长，煤炭行业规模扩张势头迅猛。据了解， 2006年至今近9年的时间里，煤炭采选业固定资产投资累计达3.22万亿。而在此间上马的新增产能还在陆续咕咕坠地，加之一些地方和煤炭企业违法违规建设生产和超能力生产等问题也十分严重，更加剧了化解过剩产能的难度。 

　　截至2014年底，目前，我国煤炭产能在40亿吨左右，累计新增煤炭产能30亿吨左右，在建产能超过10亿吨，两者相加已超过50亿吨。中国煤炭工业协会此前公布的报告显示，截至今年10月末，全社会煤炭库存已经连续46个月超过3亿吨。 

　　而与此同时，我国有关企业却还在大量进口煤炭。从近几年煤炭进口的数据看，我国自2009年由煤炭净出口国转变为净进口国后，煤炭进口量持续攀升。2013年进口煤炭一度达到3.27亿吨，同比增长13.4%，创下进口量纪录。 

　　（六）面临的环境压力越来越大。矿业在创造巨大物质财富的同时，也让我们付出了十分昂贵的生态环境代价。前几年，即在矿业行情高涨时，我国矿山每年排放的固体废弃物353.3亿吨，仅选矿每年产生的尾矿废弃物就超过5亿吨。全国矿山平均每年排放废水超过47亿吨。以山西省为例，该省因采煤造成的采空区面积近5000平方千米（约占全省国土面积的3%），其中沉陷区面积约3000平方千米（占采空区面积60%），受灾人口约230万人。 

　　（七）我国企业“走出去”遭遇一些西方国家的围追堵截。目前，我国进口能源资源的来源地既包括尼日利亚、苏丹等诸多非洲国家，占中国石油总进口量的30％左右；也包括伊朗、沙特、伊拉克等中东国家，来自海湾地区的石油天然气进口，占60%，伊朗和沙特是我国最大的两个石油来源国。此外，中国还与委内瑞拉、厄瓜多尔等国家有油气供应合同；从智利、巴西、澳大利亚等国进口铜矿、铁矿、铀矿及煤炭等。 

　　我国企业走出去起步很晚。由于历史原因，特别是一些西方强国早已将一些优质的矿产地据为己有，因此，从整体上看，我国近几年的矿产投资主要集中在中东、中非洲、中亚、南美等地。这些地区的东道国多处于各种冲突之中。特别是在非洲，种族纠纷、宗教冲突等社会不稳定因素，政府更换频繁、政策不连贯，来自政府的直接或间接财产征用造成的政府违约风险，加上大国利益争夺，使得我国的企业在当地面临着极大的经营风险。 

　　资源能源安全包括从生产、存储、消费一个完整的链条，而运输环节更是世界各国所关注的重点。目前，我国从海外获得的资源能源矿产，特别是来自中东和非洲的资源能源，大约有95%必须经过马六甲海峡这个最窄处仅有2．4千米的战略咽喉通道，形成高度依赖马六甲海峡的困局。在海洋运输线现今基本上为美国控制的情况下，如何保护我国的海洋运输线与资源能源生命线是一个迫在眉睫的问题。 

　　可见，在矿业开发领域，我国正面临着“两难选择”：一方面，中国作为一个发展中的大国，要实现和平崛起，实现工业化、信息化、城镇化与农业现代化，必须有坚实的资源支撑。随着“四化”步伐的加快，对矿产资源的刚性需要越来越大，而国内资源特别是大宗矿产供应日益紧张，资源约束趋紧；另一方面，我国的矿业开发以及资源能源安全也面临诸多的问题与威胁，必须妥善处理与化解。