承载“五位一体” 重构开发格局

　　当前，我国经济发展呈现新常态，从高速增长转为中高速增长，经济结构优化升级，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。党的十八大以来，我国政治、文化、社会和生态文明方面也呈现出一系列新常态，形成了国家治理现代化的全新布局。国土资源是承载发展的客观物质基础，经济社会的变化必然反映在国土开发和土地利用上。走出一条新常态下国土资源事业改革发展新路，要求我们在充分认识社会主义初级阶段下经济社会发展的新常态特征，认识国土开发与土地利用的主要矛盾和时代要求。

　　围绕中心服务大局，在自觉与自信中看清问题

　　我国国土开发与土地利用的最大问题是有限供给与发展需求的矛盾。经济发展新常态下做到“五个更加”，必须找准制约国土资源改革发展的生态环境、社会和谐、文化传承、维护权益和开发格局等现实问题。

　　我国人口众多，资源总量大、人均资源少，地域辽阔、区域差异明显，国土开发与土地利用的最大问题是有限供给与发展需求的矛盾。随着我国经济从高速发展到中高速的增长速度转换期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的经济发展新阶段，针对解决资源供给的矛盾，国土资源部党组提出要更加注重资源环境保护，更加注重提高耕地质量，更加注重资源节约集约，更加注重创新驱动，更加注重维护群众权益。我们在资源红线、生态红线的约束以及耕地质量提升方面开展了大量探索，但还存在亟待研究解决的问题。

　　耕地质量保护与提升要重视消除与减弱造成质量不高的障碍因素或条件。当前，土地综合整治尚未厘清其科学概念，缺乏由单项整治到综合整治、由配套工程建设到障碍因素消除工作的开展。农村土地综合整治实质是按照生态系统要求，认识山水田林湖村在农村土地生态系统中的结构、功能，及其生态过程、运行机制的科学规律，按照促进生态改善进行综合整治的技术方法进行。

　　节约集约评价、低效用地再开发要顾及生态环境、社会和谐之类因素影响。建设占用与保护耕地是一对矛盾，实践证明能否有效保住耕地，取决于建设占用的多少。新增占用量与存量挖潜量有关，无论挖潜还是新增建设用地的节约集约利用，不仅是土地资源自身的问题，也由经济发展水平控制，与人居环境、城市环境的问题相互影响，并且涉及拆迁、搬迁的土地权益以及地方政府财政的问题，直接影响社会和谐。如果这些基本问题不能很好地处理，难以解决城镇发展红线、基本农田保护红线、生态保护红线三线划定。

　　资源开发与环境保护需要正确处理在保护中开发、在开发中保护的关系。并非所有工业、城镇都不能上山开发，关于能不能上山的问题，关键是要在生态环境、工程地质、环境地质条件下，结合区域发展和城镇发展的功能布局，界定清晰哪些城镇、产业能上山，上哪些山，山开成什么样等问题。我国区域情况差异较大，如云南产业、城镇能上山，而珠三角农田则不能上山，更不能因补充耕地而开山造田。

　　国土开发与土地利用要传承“天人合一”的思想，体现对土地文化的传承。“天人合一”是中国古代生态文化的重要概念和理论基础，土地资源的利用和保护的统一也是历代人们尊重自然规律和发挥主观能动性的统一。在国土开发方面，大运河、都江堰、灵渠等均蕴含了丰富的文化内涵，而“桑基鱼塘”（已在珠三角消失）、“元阳梯田”、“垛田”等则体现了的深厚文化底蕴和文化价值。早期来中国的西方传教士看到中国村落、城市与自然之间的和谐美丽后，惊叹“中国人的内心一定充满了诗意”。我们除保护传统村落外，还需要通过土地整治重构现代版“桑基鱼塘”，也需要通过土地再开发重现传统居落景观文化。

　　土地制度改革必须维护群众土地权益，立足“中国梦”的实现来提升政府公信力。新中国成立后，中国共产党领导人民完成了中国历史上规模最大、变革最深、持续时间最长的土地改革，第一次把“耕者有其田”的夙愿变成了现实。自上世纪80年代初全国推行家庭联产承包责任制后，深化农村土地改革一直在进行，直至30多年后的今天，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度开始新一轮改革试点。关于改革的观点方法，仁者见仁智者见智，但必须面向实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，站稳国家利益、整体利益、长远利益的立场，切实维护群众土地权益。

　　丰富地缘政治和经济的思想方法，基于“一带一路”框架构建国内的国土开发格局。建设“一带一路”，是以习近平同志为总书记的党中央主动应对全球形势深刻变化、统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。这是中国在近200年来首次提出以中国为主导的洲际开发合作框架，将彻底摆脱原来的地缘政治局面，构筑新一轮对外开放的“一体两翼”。“一带一路”作为国家战略，将在提升向东开放水平的同时加快向西开放步伐，助推内陆沿边地区由对外开放的边缘迈向前沿。对此，国土资源工作应具备历史责任感和使命感，丰富地缘政治和地缘经济的思想方法，在“一带一路”的国际区域框架和战略统筹思想指导下，构建国内的国土开发格局。

　　以构建秩序国土为统领，推进国土资源改革发展

　　国土开发与利用必须遵循客观规律，以构建秩序国土为统领，推进国土资源改革发展。重点要顺应自然资源体制改革趋势，构建相应的工作体制和法律法规体系，统筹解决“五位一体”发展中国土开发利用的实际难题。

　　习近平总书记指出，发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展。同样，国土开发与利用必须遵循经济规律、社会规律、自然规律，以构建秩序国土为统领，推进国土资源改革发展。

　　构建秩序国土要突出遵循客观规律，统筹解决“五位一体”中的国土开发利用问题。“五位一体”是以经济建设为根本，政治建设为保证，文化建设为灵魂，社会建设为条件，生态文明建设为基础的有机整体，其相互联系、相互作用、相辅相成。国土开发与土地利用承载国家“五位一体”的全面发展，在国土开发与土地利用上必然要反映其相互联系、相互作用、相辅相成的作用和要求。构建秩序国土就是要突出遵循经济发展、政治发展、社会发展、文化发展、生态文明和地缘战略的各自规律及其耦合规律，整体设计、统筹解决国土开发与土地利用问题，体现经济发展秩序、文化传承秩序、社会发展秩序、生态自然秩序、国际关系新秩序。发展国土、文化国土、和谐国土、生态国土、地缘国土，均需要贯彻落实十八届四中全会精神，构建体现社会主义法治国家秩序的法治国土。

　　构建秩序国土要顺应自然资源体制改革趋势，着眼于解决突出的现实问题。构建秩序国土是国土资源改革发展的战略选择，承载着国家战略发展的时代责任，需要在战略思维、辩证思维、系统思维、法治思维下，深化认识和细化工作。特别是要顺应自然资源体制改革趋势，把握好在国家战略发展背景下进行国土开发，在生态文明建设要求下进行资源利用，在理顺国土部门与农业部门、环保部门等的关系中强化耕地保护，在协调国土与住建、交通、环保、文化等的工作中强化节约集约用地，均需要以秩序国土为统领推进国土资源改革发展。

　　构建秩序国土要在加强资源禀赋认识的基础上，增加生态、文化等新内容。国土资源管理以认识土地资源禀赋（调查评价）为基础，以协调组织国土开发和土地利用（规划）为关键，以营造国土开发和土地利用条件（整治）为前提，以控制国土开发和土地利用状态（耕地保护与节约集约）为核心,需要按照经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设和地缘战略的规律性要求，对国土资源开发利用进行统筹和组织。其中，对国土资源的禀赋认识是国土资源管理的起点，需要在现有基础上，增加生态国土与土地生态、文化国土与土地文化的内容,将土地利用保护与环境友好、社会和谐协调起来，实现全程管理。

　　构建秩序国土要针对无序、失序问题，构建相应的工作体制和法律法规体系。土地综合整治、工矿废弃地复垦和未利用地开发等，除了需要从土地生态系统加以认识之外，还需要从区域生态系统出发推进资源开发与环境改善的国土综合整治工作。建议适应自然资源统一管理发展趋势构建秩序国土的工作体制，针对当前国土开发和土地利用无序、失序的突出问题，组建“国家国土开发整治局”，强化国土综合整治。此外，提出国土资源调查评价、规划、开发、利用、整治、保护和监管的具体要求，加强法律法规和制度政策建设，构建秩序国土的法律法规体系。

　　（作者单位：国土资源部科技与国际合作司）