解码政府预算报告2015
导 言
每个家庭都有一本记录家庭成员开支的“家庭账单”，每个国家也都有一本关乎国计民生的“国家账本”。预算是财政的核心内容，是治国理政的重要手段。预算安排直接体现着政府的政策意图，关系到千家万户的民生福祉。
政府预算是反映政府工作的一面镜子，是一本有关政府活动的详细记录。你知道通过阅读政府预算，我们能得到哪些重要信息吗？
一是反映政府可获得的资源。通过编制预算，事先预测一年内能够筹集到多少收入，并根据财力多少和履职需要确定支出，也就是通常所说的“量入为出”。如，2015 年全国一般公共预算收入预计15.43万亿元，比上年增长7.3%。
二是反映政府活动的范围和方向。预算中的各项收入和支出，都反映着政府的每一项活动。从收入预算看，每一笔收入都要落实到具体的税种或非税收入项目上。如，2015年为了支持实体经济发展，进一步扩大营业税改征增值税范围、对部分小微企业暂免征收增值税和营业税等，相应减少营业税等税收收入。从支出预算看，不同支出科目数额的变化，反映出国家重点加强哪些领域的投入和鼓励支持哪些行业的发展。如，为了加强大气污染治理和生态环境保护，在2015年中央一般公共预算中，节能环保支出预算比上年执行数增长10.5%。
三是反映政府活动的目的和效果。政府预算不仅反映财政资金的来龙去脉，更是要通过“钱”反映“事”。政府预算反映政府将要干哪些事、预期的目标是什么；政府决算反映政府干了哪些事，是不是实现了预期目标，达到了人民群众的要求和期望。如，2014年中央一般公共预算教育支出4101.9亿元，增长8.2%，全国有488万名普通高中学生获得国家助学金，有660万名高校学生获得奖助贷等资助。
四是反映财政经济运行的可持续性。财政的收支平衡和债务情况，反映了财政经济运行的可持续性。财政赤字控制在合理的水平内，政府债务规模适当、结构合理，有较好的还款计划保证，有助于财政经济的可持续发展。如，2015年一般公共预算安排中，中央财政赤字安排11200亿元，地方财政赤字安排5000亿元，全国财政赤字合计16200亿元，赤字占GDP的比重约为2.3%，控制在合理的范围内。
党的十八大报告明确提出，人大要“加强对政府全口径预算决算的审查监督”。预算法第四条规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。你知道政府预算都包括哪些收入和支出？
人代会期间，代表拿到的政府预算，通常包含预算草案和预算报告两部分内容。
政府预算草案包含一系列的政府预算报表及其说明。通常有：全国预算（草案）及其说明，包括一般公共预算表、政府性基金预算表、国有资本经营预算表、社会保险基金预算表等，全方位地反映政府预算的收支规模、结构等情况。还有中央对地方转移支付分地区预算表、中央的部门预算草案及说明。
目前，国务院每年提交全国人大审查的预算草案内容包括上年度预算执行情况和当年预算草案两大方面。其中，当年预算草案包括六类报表：
下面以2015年为例，简要介绍预算草案的结构。国务院提交全国人大审查的2015年政府预算草案中一共有报表75张。
政府预算报告是对政府预算的概括、提炼和说明。财政部受国务院委托向代表大会报告上年预算执行和本年度预算安排情况，既是对预算草案的关键数据、主要财税政策和代表所关注的信息做出说明，同时也是对政府政策及其工作的解读和宣讲。作预算报告既有利于帮助代表更好地阅读和理解预算，也有利于争取代表赞同和支持政府提出的方针政策。
2015年预算报告都有哪些新特点？
修改后的预算法对政府预算草案和预算报告的内容提出了许多具体要求。为了使预算草案、预算报告更加易读、易懂，使更多的人大代表能够看清楚、看明白，便于审议审查，2015 年政府预算报告从框架到内容，都有许多重要改进。
第一，报告了全口径预算收支情况
2015年的预算编制和工作安排，贯彻落实了预算法有关规定，并在预算报告中予以充分体现。比如，按照预算法第五条规定，完整报告了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支情况；对政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算之间的衔接情况作了说明，将地方教育附加等11项政府性基金转列一般公共预算，将中央国有资本经营预算收入调入一般公共预算的比例比上年进一步提高。
第二，通篇贯穿改革红线
2015年是全面深化改革的关键之年。报告既从预算管理制度、税收制度和财政体制三个方面反映了过去一年财税改革取得的成效，又提出了2015年财税改革的重要举措。同时，在报告上年预算执行情况和今年支出政策时，突出了农业、科技、养老、教育等重点领域体制机制改革的情况。
第三，全面报告上年人大决议落实情况
预算报告中，从加快推进财税体制改革、严肃预算执行、加强财政预算管理、建立健全政府性债务管理制度、严肃财经纪律五个方面，逐条对照梳理，比较详尽地报告了落实十二届全国人大二次会议预算决议的情况，体现了人大批准预算的法治性、权威性和严肃性。
第四，增加对支出和政策分析的内容
预算报告在报财政收支大账的同时，加强了对支出和政策的分析解读。如在报告2014年预算执行情况时，增加了对财政收入增速放缓、财政运行面临困难的分析；用事实和数据反映积极财政政策的运行效果。在报告2015年预算安排时，从适当扩大财政赤字规模、进一步实行结构性减税和落实普遍性降费、加大盘活财政存量资金力度、保持一定的政府投资规模并发挥好引导作用四个方面，清楚地解释了“积极的财政政策要有力度”的要求；突出了教育科技、社会保障和就业、医药卫生、农业、生态环保等方面的支出政策，对政策的制定依据、支出标准和重点支出安排，作了比较具体的说明。
第五，认真回应社会关切
结合人大代表和社会公众的意见建议，报告对转移支付结构、地方政府性债务风险、财经纪律松弛等问题不回避、不遮掩，并提出了下一步工作安排。对2015年财政专项转移支付项目整合情况作了说明，专项转移支付项目进一步减少到100个左右。明确提出从建立规范的地方政府债务举借机制、建立和完善债务管理机制、妥善处理存量债务和在建项目后续融资三个方面，加强地方政府性债务管理；从继续开展专项治理、提高政策信息透明度、加强财政部门内部控制建设三个方面，提出了进一步严肃财经纪律的措施。
第六，力求通俗易懂
努力改进文风，尽可能做到行文朴实简洁，使报告更接地气。对一些必要的专业性表述，通过后附名词解释加以说明。加强报告与草案的衔接，做到既相互衔接，又避免不必要的重复。
政府预算必须经国家权力机关批准后才能生效并实施，即预算的法定性。在我国，政府预算经本级人民代表大会审查批准后，即具有法律效力，应当得到严格执行，非经法定程序，不得改变。
审查与批准政府预算，是宪法和法律赋予各级人民代表大会的重要职权。
你知道人民代表大会的预算审查职权是什么？
2004年修订的宪法对人民代表大会及其常委会的预算管理职权、政府的预算管理职权作出了规定。
人民代表大会的职权： 审查和批准预算及预算执行情况；
人大常委会的职权： 审查和批准预算调整方案；
政府的职权： 预算编制权，预算执行权。
1995年颁布实施、2014年作出重大修改的预算法具体规定了人民代表大会、人大常委会、人大财经委员会、有关专门委员会、政府及其财政部门的预算管理职权。同时，对预算编制、预算审查批准、预算执行、预算调整和决算的程序、内容及要求等，作出了具体规定。
那么，全国人大预算审查的流程是怎样的呢？
政府预算管理的基本流程包括预算编制、预算审批、预算执行、预算调整、决算等，各个环节紧密相联，形成一个预算循环周期。了解人大审查预算的流程，有助于更好履行审查和监督预算的职责。
1、全国人大审查预算的参与机构有哪些？
全国人大审查批准预算是一个工作过程，不同工作阶段由不同的机构来组织实施。
全国人民代表大会负责审查上年预算执行情况和当年预算草案，批准中央政府预算。大会期间，财政经济委员会和有关的专门委员会对预算进行审查；财政经济委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审查意见，向主席团提出审查结果报告；主席团审议通过后，印发会议，并将关于预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决；有关的专门委员会的审查意见应当及时印发会议。
大会之前，在全国人大常委会领导下，全国人大财政经济委员会、其他各专门委员会、常委会预算工作委员会和有关工作机构，以及国务院财政等部门，为全国人民代表大会审查批准预算开展相关准备工作。
2、预算审查重点看什么？
新修改的预算法第四十八条规定了人大审查预算的重点内容：
全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容:
1、增速降了怎么办？
我国经济发展进入新常态后，财政收入也进入由过去的两位数增长进入一位数增长的阶段。在现行税制下，随着经济增速放缓，财政收入增速的回落幅度更大。
当前和今后一段时期，财政收入很可能持续中低速增长。应当科学应对收入增速放缓，一方面要合理测算收入，防止过高估计收入预算，坚决杜绝收“过头税”和乱收费；另一方面要坚决防止和纠正采取“空转”等方式虚增财政收入。
尽管财政收入增速趋缓，但各项重点支出刚性增长、规模持续扩大。如何进一步优化财政支出结构，政府花钱如何精打细算，花更少的钱办更多的事，厉行节约，严控一般性支出，提高支出绩效，更好保障和改善民生，无疑是代表们对2015年预算支出安排的重要关注点。
党中央、国务院已经明确，2015年将继续实施积极的财政政策，同时提高政策的针对性和协调性。这就意味着继续实施一系列减税政策的同时，民生等刚性支出将继续保持增长。要应对支出刚性增长压力，就需要从转变政府职能、调整优化支出结构、提高资金使用效益等方面寻找对策。
2015年支出预算编制要统筹兼顾、突出重点、有保有压。政府支出重点向促进经济转型升级和改善民生等领域倾斜，同时创新投入方式，对公共基础设施、公共服务和扶贫开发等，通过PPP、投资基金、政府购买服务等方式引导社会资本投入。此外，厉行勤俭节约，严控行政性经费等一般性支出，加强预算执行管理，盘活财政存量资金，提高财政资金使用效率。
2、中央一般公共预算支出安排在哪些主要方面
2015年，全国一般公共预算支出预算安排171500亿元，增长10.6%。其中，中央一般公共预算支出81430亿元，增长9.5%，主要用于教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、农林水、节能环保、住房保障、文化体育与传媒、交通运输、一般公共服务等方面支出。
2014年是实施分税制改革的第21个年头。2014年6月30日，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，启动了新一轮财税体制改革。
财税体制改革是中国改革路上难啃的“硬骨头”，经济社会发展诸多难题的破解都与之有着十分密切的联系，也成为中国新一轮改革向深水区攻坚的“重头戏”。
1、深化财税体制改革总体方案是什么？
根据《深化财税体制改革总体方案》，新一轮财税体制改革目标是：建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。
改革步骤——改革将分步推进。主要包括三大任务：改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。
新一轮财税改革中，预算改革走在最前面，主要包括七方面改革内容。
预算改革中，如何加强地方政府性债务管理最受关注。随着房地产开发等传统投资增速回落，土地出让金增幅的下降以及地方政府融资平台公司的逐渐退出，地方政府性债务风险问题不容忽视。
如何发挥地方规范举债对经济社会的促进作用、如何切实加强债务资金管理、如何防范化解财政金融风险，都是新常态下加强地方政府性债务管理的重点。
2014年9月21日，国务院印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》。这是国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理，标志着我国地方政府性债务管理的完整制度框架基本建成。
财税体制改革 中，税制改革最受百姓关注。 新一轮税制改革总的方向是，优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用，加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。
我国将重点推进六大税改，完善税收制度。可以说，每样税都直接或间接与百姓相关：
一是推进增值税改革。 全面实行营业税改征增值税，“十二五”完成“营改增”目标。简化增值税税率。适时完成增值税立法。
二是完善消费税制度。 调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围，增强消费引导与调节功能。
三是加快资源税改革。 抓紧在全国范围内实施煤炭资源税从价计征，全面推进资源税从价计征改革，相应清理取消涉及的行政事业性收费和政府性基金；逐步将资源税扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间。
四是建立环境保护税制度。 按照合理负担、便利征管的原则，将现行排污收费改为环境保护税，加快立法进程，发挥好税收对生态环境保护的促进作用。
五是加快房地产税制改革。在保障基本居住需求的基础上，合理设置建设、交易、保有环节税负，促进房地产市场健康发展。房地产税改革要在认真总结试点经验的基础上，完善政策、科学决策、立法先行，逐步建立统一完整的房地产税制度。
六是逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。 当前改革重点是适当合并部分税目作为综合所得，形成合理税率，完善税前基本扣除，加快完善个人所得税征管配套措施，为个人所得税制度改革和功能发挥创造条件。
“预算反映着整个国家的政策，规定政府活动的范围和方向。”长期以来，人们普遍认为政府预算是一个“高大上”的东西，似乎与我们的日常生活相隔“十万八千里”。其实不然，政府预算集中的每一分钱都来自社会公众，其去向又关系到每个人的切身利益。每个公民都是政府预算支出的利益相关方，如义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障与就业、公共安全、环境治理、供水供气等等，都有政府提供的基本公共产品与服务。
预算法是规范政府预算行为、为人民监管好 “钱袋子”的基本法律制度，素有“经济宪法”之称，其重要性可见一斑。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议高票通过了关于修改预算法的决定。至此，历经十年修改、进行四次审议后，预算法终于完成修改，以“焕然一新”的面貌正式“亮相”，并从2015年1月1日起正式实施。
作为全面深化改革的“利器”之一，新修改的预算法的实施，不仅翻开了中国预算法治化的新篇章，也将深刻地影响着“你我他”的生活。
1、新修改的预算法框架与内容是什么？
2、为了增强预算活动的确定性、规范性和法律的可执行性、约束性，修改后的预算法对九个方面的重要时间节点作出明确规定。这些时点你知道吗？
3、一个完整的预算周期都包括什么？
4、预算法修改的十大亮点
新修改的预算法对立法宗旨作了与时俱进的重要修改。将规范政府收支行为、强化预算约束写入立法宗旨，使预算法从过去“帮助政府管理钱袋子”转变为“规范政府钱袋子”，确立了现代财政理念。将“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”予以法定化，界定了预算改革目标。
亮点二：确立若干重要预算原则
包括完整性原则——政府全部收入和支出都应当纳入预算；法定性原则——经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整；支出必须以经批准的预算为依据。公开性原则，以及对统筹性、节俭性、绩效性、可持续性、平衡性和制衡性原则等作出了规定。
预算法按照“疏堵结合、借用还统一”思路，“开正门、堵偏门、筑围墙”，建立地方政府债务管理制度。
亮点四：建立规范的财政转移支付制度
预算法对转移支付特别是专项转移支付的设立、配套、预算编制和预算下达等，作了全面而严格的规定。
细化预算编报，提高预算编报的完整性、科学性，是预算法修改的一个重要任务和内容。包括明确了政府收支分类科目，强调各级预算支出应当按其功能和经济性质分类编制，明确预算和决算编制要求。
预算法确立了预算的权威性和严肃性，健全完善了预决算审查监督的程序规范，充实细化了实体内容。包括确立经人大批准的预算的权威性；完善和强化人大的初步审查；明确和规范人大审查预算、决算的重点内容。
亮点七：建立跨年度预算平衡机制
为了增强国家宏观调控政策的有效性和连续性，实现财政的可持续发展，修改后的预算法按照党的十八届三中全会提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，对“建立跨年度预算平衡机制”作出了规定。
原预算法关于预算调整的规定过于宽松。预算执行中如果出现超收收入，就可“水涨船高”、“超收超支”。这虽然事实上改变了人大批准的预算，但只要没有出现总支出超过总收入就不属于预算调整，不需报人大常委会审批。因此，原法关于预算调整的规定，不利于提高预算编制的科学性，不利于增强人大审批预算的权威性， 也不利于增强预算执行的规范性。
亮点九：保障人大代表和社会公众对预算的知情权、参与权、表达权和监督权
政府预算收支安排、执行和资金使用绩效，关乎广泛的公共利益。修改后的预算法明确，预算要按照规定程序征求各方面意见后，进行编制；预算初步审查要听取代表意见；县乡两级人代会审查预算草案前，要组织本级人大代表听取选民和社会各界的意见；政府和部门的预决算信息要向社会公开，并对重要事项作出说明；公民、法人或其他组织发现有违反预算法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。
法律的生命在于实施，法律的权威在于实施，法律的意义也在于实施。为强化预算法律责任、严肃财经纪律、增强预算法的执行力和约束力，新修改的预算法区分不同情形，进一步细化和明确了法律责任的规定。这有利于增强预算法的执行力和可诉性，提高预算法的权威性和有效性，构建从严从紧、规范有序的预算制度平台。
(编发：内蒙古财政厅信息中心 来源：财政部网站)