形成严密法治监督体系 保证宪法法律有效实施

最高人民检察院党组书记  检察长  曹建明

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），把建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作为全面推进依法治国的总目标，其中明确提出形成“严密的法治监督体系”，并部署了新形势下加强法治监督、确保法律实施的重大任务。这是中国特色社会主义法治理论的最新成果，对于加强法治监督、建设中国特色社会主义法治体系具有十分重要的意义。

一、法治监督体系建设事关法治建设全局

法治监督就是对法律实施进行的监督。作为法治建设的一个重要环节，法治监督在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家中具有十分重要的地位和作用。

严密的法治监督体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。《决定》清晰阐明了中国特色社会主义法治体系的总体框架和基本内容，即形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。在这五大体系中，严密的法治监督体系不仅是不可或缺的重要组成部分，而且对于其他几大体系建设具有重要的推动和保障作用。法治监督体系既是中国特色社会主义法治体系的重要内容和内在目标，又是建成中国特色社会主义法治体系的根本保障和必然要求。

严密的法治监督体系是宪法法律有效实施的重要保障。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。维护国家法制统一、尊严、权威，必须切实保证宪法法律有效实施，绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。当前，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出。只有加强和改进宪法法律实施工作，通过执法、司法、守法和法律监督等各个方面的共同努力，才能确保宪法法律得到切实贯彻和执行。法治监督就是对宪法和法律实施的全过程进行监督，确保书面上的法条真正变成社会规范和人们的行为规范。

严密的法治监督体系是加强对权力运行制约和监督的必然要求。依法规范权力、加强对权力运行的制约和监督，是全面推进依法治国的重要内容。我们党始终把对权力的制约和监督作为党和国家建设的重大问题来抓。党的十五大以来，历次党的全国代表大会都对健全权力结构和运行机制、加强对权力的制约和监督作出部署。党的十八届三中全会强调要强化权力运行制约和监督体系，这次全会又突出强调“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为”。法治监督的核心，就是制约和监督权力，防止权力腐败和蜕变，特别是对执法权、司法权的制约和监督尤为重要。执法权、司法权作为国家权力的重要组成部分，承担着判断是非曲直、解决矛盾纠纷、制裁违法犯罪、调节利益关系等重要职责，一旦被滥用，就会对公民合法权益和依法治国方略实施带来严重损害，因此更需要加强制约和监督。

二、新形势下法治监督体系的构建和完善

形成严密的法治监督体系，是一项涉及面很广的系统工程，需要在法治中国建设的伟大实践中不断探索。《决定》在立法、执法、司法三个部分，分别提出了强化法治监督的要求，抓住了法治监督体系建设的关键环节和重点内容。

要健全宪法实施和监督制度。宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。维护宪法尊严、保证宪法实施，追究和纠正一切违反宪法的行为，是法治监督最根本的任务。《决定》明确提出，要“健全宪法实施和监督制度”，“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”，要求“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。这些重大部署，为推进宪法实施和监督制度化指明了方向。

要强化对行政权力的制约和监督。行政权力具有管理事务领域宽、自由裁量权大等特点，法治监督的重点之一就是规范和约束行政权力。《决定》突出强调，要“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系”。这一重要论述，确定了对行政权力制约和监督的制度框架，有利于增强监督合力和实效，形成配置科学、职责明确、协调有力、运行顺畅的行政权力制约和监督体系。加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。要对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。完善纠错问责机制，坚决纠正不作为、乱作为，坚决惩处失职、渎职。完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度，及时纠正违法行政强制措施，切实维护公民合法权益。

要加强对司法活动的监督。司法公正对社会公正具有重要引领作用。要进一步健全司法机关内部监督制约机制，明确司法机关内部各层级权限，明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。重视和规范舆论监督，及时回应社会关切。依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员，终身禁止从事法律职业，构成犯罪的依法追究刑事责任。大力加强司法作风建设，坚决破除各种潜规则，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。坚决反对和克服特权思想、衙门作风、霸道作风，坚决反对和惩治粗暴执法、野蛮执法行为。对司法领域的腐败零容忍，坚决清除害群之马。

三、加强检察监督，推动法治监督体系建设

检察机关的法律监督是有宪法和法律明确授权的国家司法权，具有法定性和专门性，在法治监督体系中具有不可替代的地位和作用。党的十八大以来，党中央对检察机关法律监督工作高度重视。习近平总书记明确指出，要加强检察监督。《决定》把检察监督纳入法治监督体系，并作为司法监督的重要组成部分，明确了新形势下检察监督制度建设的重大任务，对检察机关履行监督职责、保证法律实施提出了更高要求。

进一步完善对司法活动的法律监督制度，确保人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。对司法活动的监督是法律赋予检察机关的专门职责，也是中国特色社会主义检察制度的重要内容和鲜明特色。当前，立法中的不完善客观上影响和制约了人民检察院司法监督职能的发挥，亟需加以修改完善。按照《决定》的要求，要完善人民检察院对司法活动进行监督的职权及其行使程序的规定，进一步明确监督的范围，完善监督手段和措施。比如，完善人民检察院对限制人身自由的司法措施和侦查手段进行监督的法律制度；探索建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议的制度；完善检察机关对查封、扣押、冻结、处理涉案财物的措施进行监督的法律制度；完善对民事执行活动监督的范围、方式和程序；完善行政诉讼法律监督的范围、程序和措施；明确检察建议的效力，增强检察监督的刚性，等等。检察机关要认真履行宪法和法律赋予的职责，不断加大监督力度、提高监督水平，坚决监督纠正执法不严、司法不公的突出问题，严惩司法腐败，切实维护司法公正。

加强对行政违法行为的监督，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。司法权对行政权进行制约是法治的重要特征。目前，检察机关对行政违法行为的监督，主要是依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，范围相对较窄。实践中，行政违法行为构成刑事犯罪的是少数，更多的是乱作为、不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展，就不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，还可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。检察机关要按照《决定》要求，对于行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该通过督促起诉、检察建议等方式督促其纠正。同时，要探索对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，由检察机关提起公益诉讼，促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。

进一步完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，依法严格查办职务犯罪。查办职务犯罪是确保法律实施的重要手段，也是检察机关法律监督的基本职能。《决定》强调要“完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益”，并对提高查办和预防职务犯罪法治化水平提出了要求。检察机关要坚持凡腐必反、有贪必肃、有案必办，始终保持惩治腐败高压态势，促进国家工作人员依法行政、廉洁从政。加强职务犯罪线索管理，健全受理、分流、查办、信息反馈制度，明确纪检监察、刑事司法办案标准和程序衔接，依法严格查办职务犯罪案件。加强反腐败国际合作，加大境外追赃追逃、遣返引渡力度。

加强对检察权运行的制约和监督，确保检察机关自身严格公正司法。监督者更要接受监督。检察机关作为国家法律监督机关，要始终坚持把自身监督放到与法律监督同等重要的位置来抓。要进一步完善内部监督制约机制，完善主任检察官办案责任制，落实谁办案谁负责，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。进一步完善人民监督员制度，改革选任和管理方式，拓展监督案件范围，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。认真落实《检察人员八小时外行为禁令》、《最高人民检察院关于规范检察人员与律师交往行为的暂行规定》，坚决惩治司法掮客行为，防止利益输送。持续整治司法不正之风，以零容忍态度坚决扫除检察机关自身腐败现象。

形成严密的法治监督体系，是新时期中国特色社会主义法治建设的重大战略任务，事关全面推进依法治国全局。我们要按照十八届四中全会的决策部署，以加强对权力的制约和监督为核心，以保障宪法法律正确统一实施为目标，努力形成严密的法治监督体系，为建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作出更大贡献！

(原载《求是》杂志2014年第24期）