能源国企改革：问题与出路

　　能源国企混改成功的两个重要条件：一是保障合理利润率，二是保障国家控制能源 

　　□王敏 

　　能源国企由于行业封闭性强，复杂程度高，被视为国企改革的难点。中国能源国企经营体制长期存在三大缺陷。一是资产流失严重。1979年开始经历的国企改革，截至目前来看，并不算成功，都是个人获取大部分利益，国家只得到小部分利益，与国资应让全民受益的宗旨相悖。二是行政垄断带来的高额利润不可持续。与其他国家相比，在能源价格水平接近的情况下，中国能源国企盈利率远低于其他国家同类企业。三是能源国企难由企业自身解决投资缺口。投资短缺问题在能源国企长期存在，国家需对其进行大量投资补贴。 

　　三大缺陷的症结可归结为：一是企业自身掌控过多资产管理权造成资产流失严重。能源国企掌控着企业大部分资产管理权，不仅包括能源资源，还包括非能源资源；不仅有主业，还延伸到大量辅业，由于资产总量庞大且链条长，国家监督困难，滋生腐败而导致资产流失现象必然普遍存在。二是高成本导致低盈利率。从盈利情况来看，能源国企普遍不能达到国际平均利润水平，中国石油(601857,股吧)国企长期盈利率维持在5%-8%，电网仅维持在0-3%，偶尔略亏；而发达国家同领域的盈利率则高达5-20%。电力企业虽然存在电价涨幅低影响利润的因素，但是成本长期居高不下是主因。石油国企高成本现象更为显而易见。中国油价已与国际接轨，但其盈利率却远低于其他发达国家，说明其成本远高于其他发达国家。三是资产管理缺陷导致投资短缺。由于能源国企外部行政管理体制监督弱化，滋生的内部利益链条导致企业重复投资及低效投资，推高了投资成本，尤其是能源企业进行的大量辅业投资，导致了主业投资的资金缺口进一步拉大。 

　　目前热议中的改革方案思考 

　　目前热议的改革方案主要包含主辅分离、混合所有制改革、放开价格和优化资产管理。剥离辅业是许多国家能源国企改革的重要手段。中国主辅分离从2000年初开始进行，至今已十余年，进展缓慢，甚至近年辅业有膨胀势头。混合所有制改革在国内外均有成败案例，是否适合中国能源国企尚无定论。放开价格呼吁多年，但目前仍保持半放开状态，现阶段是否适合完全放开还有待论证。而当前腐败问题越来越多，反映出资产管理的薄弱，国有资产管理改革势在必行。 

　　1.主辅分离。辅业已成腐败交易的最便利场所。能源国企近期公布的腐败案件显示，通过辅业将利益输送至私企的现象频发，最终使国有资产流出国有体系。例如，2010年至2012年，吉林油田下属单位与民营企业合作套用高标准工程定额，多支付工程款155万元。某电网辅业普遍将从上级单位中标的项目转包给民营企业，而其招投标管理的不规范，为利益输送提供了便利，业内人士公开表示，关系才是中标关键。辅业处于管理链条的末端，监督最为困难，将处于管理顶端的腐败交易通过辅业处理更为隐蔽，更方便主业“藏污纳垢”。由此导致的结果是，能源国企一方面将大量资金投资于辅业领域进行腐败交易，另一方面又以缺少资金投资主业为由，向国家申请资金。为维持这种局面，利益相关者以剥离辅业会影响主业为由阻碍改革。 

　　辅业高成本导致主业低盈利率，并影响政府定价。由于辅业滋生大量腐败，致使其高成本现象普遍，这是造成中国能源国企低盈利率的主要原因。例如：某地区个人或社会企业通过利益渠道征地建设加油站高价转卖给国企，致使某石油国企加油站收购价格高于市场价格30%-70%。某能源国企所属辅业领域，年投资额几十亿甚至上百亿，由于腐败及关联方关系，技术低劣，后期维护费用大增，导致主业生产成本增加，盈利降低。 

　　主辅分离的难点。主辅分离多年进展缓慢甚至近年辅业逆势发展，主要原因一是能源国企违背国家意愿继续投资辅业领域，由其掌握过多资产投资权所致，解决此问题的有效方法是加强国家对其资产管理权的控制。二是某些领域是否划分为辅业难界定，原因是如果将其作为辅业划分出去后，主业不能对其进行直接管理，在一些突发事件中，单凭主业往往难以有效地加以处置。例如，2008年冰灾发生时，送变电企业贡献巨大，这次突发事件也成为设备制造、电力设计和施工等单位作为主业保留的重要理由。如果这些领域仅是为了应付某几次突发事件而应保留在主业内，那么，其多年来所滋生的大量腐败问题对社会的损害要远超过其贡献。 

　　2.能源价格市场化。能源定价机制市场化后，在一段时期内能源价格仍有可能上涨。德国和前苏联等国家在把处于国有垄断地位的能源企业私有化后，虽然价格实现了市场化，但却造成了能源价格飞涨。这是因为：一是能源领域投资额巨大，高投资成本通过价格形成机制最终转移至消费者。二是处于垄断地位的企业可操控市场价格，一旦它被只追求利润的社会企业掌控，为了获利必然会提价。可见，能源价格市场化难以实现社会综合效益最大化。 

　　3.混合所有制改革。个人认为，中国能源国企引入混合所有制的主要目的是引入社会资本解决投资短缺，引入社会监督以防止腐败。而能源领域长期由政府定价，经营目标不是完全为了获利，引入社会资本，很难满足其获利目的。 

　　综观全球，混改较为成功的国家普遍具有两个重要条件：一是保障合理利润率；二是保障国家控制能源。通过政策调控使能源领域保持稳定而合理的盈利水平，既能吸引获取稳定收益的社会资本，有利于避免能源价格波动对社会经济带来的影响，还保障了投资方向有利于社会发展。从中国目前的经济消费水平来看，通过提高价格解决投资不足问题已很有限；剥离辅业，可实现通过降低成本提高盈利率，满足社会资本获利的目的，使能源领域混改成为可能。 

　　改革建议 

　　1.剥离辅业。界定主辅是剥离辅业的前提。对能源领域主辅业划分如下：石油领域主业为油气勘探开发、开采，石油炼制，石油化工产品的生产、储运，油气管道运输及核心技术研究；电网主业为输、配、供领域及核心技术研究。能源产业的共同辅业为其所属非主业技术研究及设计、施工、监理、设备制造，金融机构、信息通信产业、房产物业、国际业务、传媒、教育培训等，以及二级单位所属的集体企业，石油领域还包括终端销售领域。鉴于目前设计、施工、监理存在社会竞争对手较弱的情况，可暂缓社会化改革，其他可尽快剥离。将石油销售板块划为辅业，而电网供电销售终端划为主业的理由是：成品油价格已与国际接轨，有较为合理的获利空间，有条件吸引社会资本介入，且目前已经形成了一定的市场竞争；而电价目前放开条件不成熟，不适合社会资本介入，且电网输电渠道分开管理难度大且问题多。 

　　由于国有资产流失源于国企自行操作权限大，因此对辅业进行改革，应由辅业以外的第三方，即国有资产管理机构成立专业的组织进行，重点防止资产评估过低现象。一是对辅业产权进行清理，界定集体企业及产业公司产权归属。尤其是集体企业，产权不清现象较为突出。清退社会及职工入资部分资产，摸清国有资产家底。二是关闭无竞争优势的辅业，退出国资投资领域。三是将辅业资产进行分类，为防止资产评估价值过低现象，可调研市场上国内外同业资产价值，与资产评估价值进行比较，形成市场公允的最低资产转让价格。四是对于有转让价值的辅业，国有资产管理机构作为独立第三方组织招投标事宜，防止内部交易。五是对辅业同业进行市场评估，对存在大量更为优质同业的辅业尽快剥离，对同业竞争实力较弱的领域剥离后暂保留国企性质，将其从主业中划出独立核算财务状况，以便落实主业的收入成本，待同业发展至与其实力相当时可考虑社会化改革。六是人员安置问题。辅业违规用工现象普遍，派遣制员工占比远高于国企身份员工，因此，需要安置的国企职工数量并不多。首先应停止进新人。由于主业仍需要辅业提供服务，仍需这部分职工进行后续工作；或分流至其他相关岗位，该部分职工退休后自然解决。 

　　2.主业应进行合并，并加强合作。当前，国际能源合并趋势加强，电网更具跨国合并趋势。一是三桶油应合并为一个企业，合并后所有业务均不存在同属国有产权进行竞争的领域，下游销售板块未来可大范围实现社会化改革。二是两大电网企业应实现合并，主要包括输配供下游业务，方便全国范围内统一进行资源调配。三是国有能源资源应全面统筹规划，避免电力和石油独立规划造成的资源浪费和效率低下。以电代油、以气代油的能源战略转变需要石油和电力等能源领域的紧密合作。例如，天然气是极有发展潜力的清洁发电资源，高效地解决其运输及发电量等问题需要双方统筹规划。另外，目前加油站数量已饱和，随着以电代油能源替换发展，大量加油站必然成为闲置国有资产，可将之改造为充换电站，快速建立全国电动汽车充电网络。四是能源管理机构应协调石油和电力企业的业务合作，包括合作方式、资产管理、收益分配等，解决合作中的责权利问题。 

　　3.政府定价应落实账面利润真实性并考虑未来投资。辅业剥离后，主业成本的真实性将成为定价的重要影响因素。定价方案建议如下：第一步是建立国外同行业财务数据分析库，结合中国能源国企的财务数据进行成本分析，尤其是对远高于同类产品的采购成本进行严控并建立相关负责人惩罚制度，估算合理盈利区间。第二步是评估能源央企的投资发展规划，区分当前必要投资部分和暂缓投资部分，根据能源价格变动对经济产生的影响确定采用必要投资还是两者皆可，最终确定投资总量。第三步是评估国家对能源国企能够承担的补贴和投资额范围。第四步是投资总量扣除国家投资和补贴部分，剩余部分为企业承担的投资额，从而确定出企业的盈利率和价格。由于投资总量可变，因此定价有一定弹性，可根据社会承担能力和经济状况最终确定。 

　　4.强化国家对国有资产的管理权。辅业剥离后，国资占比大幅减少，管理链条缩短。在此基础上改善建议如下：一是提高净利润上缴比例，减少留在企业内可以自主控制的资金，控制企业掌握过多资金并弱化其资产管理权。中国能源国企上缴比例为10%-15%，而国外大多为30%-70%。二是国有资产管理部门应监督或审批项目投资，避免重复建设、所建项目不符合实际需求、虚假项目等，并加强承担审批责任的惩罚力度。三是国有资产管理部门应成立专业的招投标管理机构，统一管理能源国企的招投标业务，管理费用由能源国企按照项目数量和金额比例上缴；建立专家库，专家成员从对口领域选用，解决目前能源央企自主组织招投标存在的未招先建、应招不招、招标走形式、虚假招投标等问题。四是国有资产管理部门应成立专业的项目过程管理机构，监督项目建设中存在的建场费虚列或列支不合理支出、非法转包或分包、虚列投资成本等问题；对科研项目要求提交阶段性成果证明，避免以科研投资名义套取国家资金现象。五是建立供应商管理库，制定供应商管理制度，对供应商设定等级评价，记录项目建设过程中出现的违纪行为并降低投标等级，直至取消投标资格。六是强化负责人资产流失追责制度。由于大部分投资资金由能源国企自己解决，在实际工作中，投资金额并不是相关政府审批机构的审批重点。目前，对投资失败、投资额合理与否及未经批准进行投资等现象极少问责，造成投资过度、无效投资、重复投资等。严格责任人追责制度，可有效避免对效率低下的项目进行投资，提高国有资产投资效率。 

　　（作者单位为中国经济年鉴社）