内蒙古自治区印发《关于创新政府配置资源方式的实施意见》

内蒙古自治区党委办公厅 自治区人民政府办公厅

印发《关于创新政府配置资源方式的实施意见》的通知

    各盟市委，盟行政公署、市人民政府，自治区各部、委、办、厅、局和各人民团体：

    《关于创新政府配置资源方式的实施意见》已经自治区党委、政府同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。

中共内蒙古自治区委员会办公厅

内蒙古自治区人民政府办公厅

2018年12月17日

    （此件公开发布）

关于创新政府配置资源方式的实施意见

    为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于创新政府配置资源方式的指导意见〉的通知》精神，进一步创新政府配置资源方式，提高资源配置的效率和效益，结合自治区实际，提出如下实施意见。

     一、总体要求

    （一）指导思想。全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记考察内蒙古重要讲话和参加十三届全国人大一次会议内蒙古代表团审议时的重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，按照高质量发展的要求，着力推进供给侧结构性改革，加快转变政府职能，创新公共资源配置方式，减少政府对资源的直接配置，更多引入市场机制和市场化手段，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，促进经济社会持续健康发展。

    （二）基本原则

    ——坚持问题导向、分类施策。针对政府配置资源中存在的突出问题，根据各类公共资源的不同情况和特点，分类分领域创新资源配置方式，构建科学、合理、规范的公共资源配置长效机制。

    ——坚持提高效率、促进公平。正确处理效率与公平的关系，更加注重公共资源配置的公平性，充分发挥市场机制作用，以资源配置方式创新推动实现资源公平配置基础上的效率提升，努力实现全体人民公平分享公共资源收益。

    ——坚持平台整合、信息共享。整合分散设立的各类公共资源交易平台，着力构建规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系，依托大数据、云计算等信息技术推进交易全过程电子化，实现交易全流程公开透明和信息共享。

    ——坚持依法依规、创新监管。运用法治思维、法治方式推进改革，健全规划、产权、监管等各方面制度，推动各类公共资源依法依规、公开透明配置，严格区分政府资源配置职能和监管职能，实现对公共资源配置的动态和全程监管。

    （三）改革目标。通过创新政府配置资源方式，大幅度减少政府对资源的直接配置。到2020年，公共资源产权制度进一步健全，基本形成合理的资源收益分配机制，资源所有者权益得到进一步保障；行政性配置范围进一步厘清，结构进一步优化，市场配置资源的决定性作用明显增强；涵盖目录管理、统一平台、规范交易、全程监管等内容的新型资源配置体系基本建立，资源配置过程公开公平公正，公共资源配置的效益和效率显著提高。

     二、创新自然资源配置方式

    对全民所有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，建立明晰的产权制度，健全管理体制，完善资源有偿使用制度。

    （四）建立健全自然资源产权制度。明晰各类自然资源资产的产权主体，以不动产登记为基础，对森林、草原等自然生态空间统一进行确权登记。深化农村牧区土地制度改革，完成土地确权登记颁证，做好草原确权承包验收和总结。区分全民所有和集体所有，落实国家对全民所有的自然资源的所有者权益。规范草原征占用审核审批工作，研究修订《内蒙古自治区草原征占用审核审批程序规定》。

    （五）完善自然资源资产管理体制。划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，按照不同资源种类和在经济、生态等方面的重要程度，研究实行分级代理行使所有权职责体制。完善自然资源监管体制，强化各自然资源资产监管部门职能，使自然资源资产所有者和监管者相互独立、相互配合、相互监督。全面开展领导干部自然资源资产离任（任中）审计。推进自然资源资产负债表编制工作。运用大数据等信息技术，对草原等自然资源进行数字化管理。

    （六）健全自然资源有偿使用制度。建立完善全民所有自然资源有偿使用制度，明确全民所有自然资源资产有偿使用准入条件、方式和程序，积极探索有偿使用方式，更多引入竞争机制进行配置。深化土地资源有偿使用制度改革，完善国有建设用地有偿使用制度，按照国家有关规定逐步缩小划拨用地范围，扩大国有建设用地有偿使用范围。对可以使用划拨土地的项目，鼓励以出让、租赁或以国有建设用地使用权作价出资、入股方式供应土地。推进矿业权竞争性出让，严格限制协议出让行为。提高煤炭开发准入门槛，实行最低开采规模制度，研究探矿权占用费累进动态调整机制，利用经济手段有效遏制“圈而不探”现象。建立国有森林资源有偿使用制度，开展森林风景资源有偿使用研究。推进水资源有偿使用，落实水资源费改税改革相关政策。在充分考虑资源所有者权益和生态环境损害成本的基础上，完善自然资源及其产品价格形成机制。

    （七）发挥空间规划对自然资源配置的引导约束。以主体功能区规划为基础，合理布局城镇空间、农业空间和生态空间，划定城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线，科学配置和严格管控各类自然资源。编制统一的空间规划，形成自治区级空间规划总图和空间规划文本，优化空间组织和结构布局，形成可持续发展的国土空间。统一规划期限、基础数据、用地分类、目标指标、管控分区，搭建基础数据、目标指标、空间坐标、技术规范统一衔接共享的空间规划信息管理平台。健全国土空间用途管制制度，将开发强度指标分解到旗县（市、区）。将用途管制扩大到所有自然生态空间，确定林地、草原、湿地、荒漠等的保护边界，严禁任意改变用途。坚持生态保护优先，严格实施国家重点生态功能区产业准入负面清单，各级自然保护区内不得新设矿业权，依法有序实施自然保护区内工矿企业全面退出，严格管控自然资源开发活动。

     三、创新经营性国有资产配置方式

    建立健全以管资本为主的经营性国有资产管理体制，优化国有资本布局，推动国有资本合理流动、有序进退和优化配置，进一步提高国有资本的配置效率和效益。

    （八）推进经营性国有资产集中统一监管。深化国有资产监管体制改革，稳步将自治区党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系。以推进政企分开和市场化改革为核心，推动党政机关与所办（属）企业脱钩，转换企业经营机制，增强企业活力。对具备条件的国有企业率先进行脱钩并纳入集中统一监管体系，对暂不具备直接监管条件的中小企业尽快完成清理整合，对完成清理整合且具备直接监管条件的国有企业按照成熟一个脱钩一个的原则纳入统一监管体系。

    （九）优化国有资本布局。统筹规划国有资本战略布局，推动国有资本在更大范围、更宽领域合理流动，通过巩固壮大、重组整合、创新发展、清理退出等措施，加快调整优化国有经济布局结构，切实增强国有经济整体功能。在公益和功能性领域，加大国有资本同质组合，优化资源配置；在竞争性领域，实现国有资本有进有退，加快钢铁、装备制造等传统产业转型升级，大力发展新能源、新材料、节能环保、高端装备、生物科技等战略性新兴产业，积极培育金融、物流、文化、大数据等现代服务业和高技术服务业。研究制定自治区金融机构增资扩股方案，加大对地方金融机构资本金注入，提高国有股权比例，激发金融机构活力，更好服务实体经济发展。

    （十）完善国有资本授权经营体制。改革国有资本授权经营体制，科学界定国有资本所有权和经营权的边界，建立完善出资人监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向管资本为主转变。国有资产监督管理机构结合落实董事会职权试点、国有资本授权经营体制改革等工作，将国有出资人的部分权利授权企业董事会行使。改组组建国有资本投资公司，充分发挥国有资本运营平台作用，国有资本投资、运营公司按照国有企业投资监督管理办法开展国有资本运作，防范投资风险，促进国有资本保值增值。加快包钢集团、蒙能集团等企业改组设立国有资本投资公司试点。充分发挥内蒙古国有资本运营有限公司的职能作用，提高国有资本运营效率。

    （十一）建立健全国有资本形态转换机制。坚持以管资本为主，以提高国有资本流动性为目标，积极推动经营性国有资产证券化，加快推进国有企业整体上市，支持符合条件的国有企业在新三板挂牌或实现上市。用好上市公司资源，通过定向增发、资产置换、并购重组等途径，推进核心业务、优质资源向上市公司集中，逐步实现整体上市或核心业务资产上市。建立健全优胜劣汰市场化退出机制，加快清理“僵尸企业”，支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等市场，以市场公允价格处置低效无效国有资产，尽快从不符合国有资本布局、不具备竞争优势的领域退出。

    （十二）规范企业国有资本经营预算收益管理。处置国有产权、资产时一律按照国家有关规定在依法设立的产权交易机构中公开进行，强化国有产权流转环节监管，严防国有资产流失。建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，国有资本收益和国有资产处置等非税收入，必须按规定及时足额上缴国库并纳入政府预算，更多用于保障和改善民生。逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，划转部分国有资本充实社保基金。

     四、创新非经营性国有资产配置方式

    对用于实施公共管理和提供公共服务目的的非经营性国有资产，坚持公平配置原则，引入竞争机制提高配置效率，切实提高基本公共服务的可及性、公平性。

    （十三）推进政事分开、管办分离。区分基本与非基本公共服务，理顺政府与事业单位在基本公共服务供给中的关系，推进政事分开、事企分开、管办分离。明确事业单位职责定位，创新与事业单位运行相适应的制度机制，进一步健全事业单位法人治理结构。区分政府作为资源配置者和行政监管者的不同职能，创新政府直接配置资源的方式，强化教育、医疗、养老、文化、体育等部门的行业监管职能。继续深化事业单位改革，按类别深入推进行政类、公益类、经营类事业单位改革。放开相关行业市场准入，放开全部竞争性领域价格，促进公平竞争。鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式参与公办养老机构改革。

    （十四）推进基本公共服务均等化。深入实施《内蒙古自治区“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，加快健全基本公共服务制度，制定基本公共服务清单，动态调整服务项目和标准，促进城乡区域间服务项目和标准有机衔接，推动基本公共服务公平共享。合理确定各级政府的财政事权和支出责任，统筹运用各领域各层级公共资源，推进科学布局、均衡配置和优化整合。加大农村牧区基本公共服务投入力度，加强公共基础设施建设，以“互联网+医疗”带动基层医疗卫生服务能力提升，以“互联网+教育”推动优质教育资源共享。推进异地就医直接结算，基本实现对县级基层综合医疗机构、农民工和外来就业创业人员的全覆盖。推动县域义务教育均衡发展，着力解决择校热、大班额等问题，改善农村牧区寄宿制学校办学条件。编制社会管理和公共服务标准体系规划，积极争取开展社会管理和公共服务标准化试点。

    （十五）创新公共服务供给方式。落实《内蒙古自治区事业单位参与政府购买服务改革工作实施方案》，创新公益类事业单位体制机制，强化公益类事业单位的公益属性。通过特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）等方式，扩大和改善公共服务供给。充分利用互联网、大数据技术创新医疗服务，支持社会办医，扩大优质医疗资源供给。制定政府购买服务指导性目录，引入竞争机制，提高财政资金使用效率。

    （十六）推进非经营性国有资产整合与共享。建立资产共享共用与资产使用绩效、资产配置、单位预算挂钩的联动机制，避免资产超标准配置、重复配置、闲置浪费。加强自治区直属行政事业单位国有资产管理，对超标准配置、低效运转或长期闲置资产，建立完善的调剂机制，有效盘活存量资产。推动公共服务设施开放共享，完善公共体育场馆设施向社会开放的实施办法及配套措施。

    （十七）推进行政事业单位资产规范管理。健全全方位、多层次的资产管理和监督体系，加强行政事业单位资产使用、处置和收益管理，强化重点环节监管，确保规范高效使用。制定全区行政事业单位资产配置预算和配置标准体系，针对通用、专用资产实施不同的配置标准。对闲置资产和临时购置资产实行“公务仓”管理。按照先集中后分散、先行政后事业的顺序，开展自治区、盟市两级党政机关房地产信息数据录入，建立党政机关房地产信息数据库，实现统一规划、统一权属、统一配置、统一处置、高效管理。

    （十八）规范政府举债担保及注资行为。各级党委和政府及其部门除政府债券外不得以任何方式举借债务，不得以任何方式为任何单位、企业和个人的债务提供担保或承担偿债责任，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。各级政府对国有企业注入资产仅限于经营性资产，严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产注入国有企业，不得将储备土地作为资产或借贷资金注入国有企业，不得将预期土地出让收入作为国有企业偿债资金来源。学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施不得抵押。

     五、创新资源配置组织方式

    依托自治区政务服务平台和公共资源交易平台，推动各类资源整合管理和高效利用，加强清查核算和综合管理，创新服务方式，构建新型服务体系。

    （十九）建立公共资源目录清单。结合编制权责发生制政府综合财务报告制度中的资产负债表、自然资源资产负债表，开展公共资源清查工作，全面梳理现有政府配置公共资源的数量和范围、各项资源产权归属、市场化配置情况以及监管主体、监管制度等。对公共资源进行适当分类并按类逐项登记，明确资源底数，建立资源申报、登记、调整、公开和报告制度。组织开展自治区年度土地利用变更调查与遥感监测，实现年度土地资源底数更新，建立自然资源数据更新机制。

    （二十）加快推进公共资源交易全过程电子化。统筹规划建设全区统一的公共资源交易平台，逐步实现公共资源交易全区“一张网”，推进公共资源各类交易全流程电子化，实现公共资源交易平台从有形场所向以电子化平台为主转变，为市场主体和社会公众服务，为行政监督部门依法履职提供便利。做好自治区公共资源交易平台和不动产统一登记平台的对接和数据共享。按照自治区统一部署，将药品、医用耗材、疫苗采购信息等数据推送到统一的公共资源交易平台，建设全区统一的公共资源交易评标评审专家库、交易主体库和对应的信用信息库。

    （二十一）完善市场交易机制。按照《内蒙古自治区公共资源交易平台管理服务实施细则》要求，编制各类交易管理规则、服务流程和服务标准，在全区公共资源交易领域形成统一、完善、规范的制度规则，确保交易过程公开公平公正。按照应进必进、能进必进的原则，对政府配置资源中应该或可以通过市场化方式配置的资源纳入统一的公共资源交易平台进行规范交易。

    （二十二）建立健全信息服务机制。加快促进市场主体信息共享和验证互认，实现市场主体相关登记注册信息全区范围内共享互认。推进自治区法人单位信息资源库建设，深化完善“多证合一、一照一码”登记制度改革。

     六、创新资源配置监管方式

    全面履行政府监管职能，运用法治思维、法治方式，创新监管机制和监管方式，积极推动依法监管与信用激励约束、政府监管与社会监督相结合。

    （二十三）加强和完善信用监管。加快推进社会信用体系建设，建立健全市场主体信用评价制度，实施信用分类监管。完善自治区社会信用信息平台，建立信用信息互通共享机制，加快构建覆盖全区各行各业的信用信息共享交换网络体系。加强市场主体信用记录建设，实现电子化存储全链条记录、全领域覆盖。健全守信联合激励和失信联合惩戒机制，充分发挥信用管理在事中事后监管中的作用，将市场主体参与公共资源交易活动的信用信息作为实施监管的重要依据。完善诚信典型“红名单”制度和严重失信主体“黑名单”制度，规范各领域“红黑名单”发布行为，建立健全退出机制。制定行业信用评级评价规则。积极推动中小企业信用体系建设。

    （二十四）加强和完善协同监管。明确各部门监管职责，落实执法责任，以加强市场监管为重点，建立健全行业主管部门监管、国有资产监管与行政审批、司法、监察、审计监督等衔接机制，推动跨部门、跨区域执法协作，实现各部门和地区之间监管资源共享、联动预防监控、联动检查处理。全面推行“双随机、一公开”监管改革，推动部门联合检查，探索建立部门监督权力互联、检查结果互通、违规处罚互认的协作机制。

    （二十五）加强动态在线监管和全过程监管。依托政务服务网上平台和公共资源交易电子监管平台，对公共资源配置项目规划、评估、审核、交易、收支等过程实施电子化行政监督，记录各市场主体、服务机构、监管机构信息。依法对招标人、投标人、评标评审专家、中介机构等相关方行为进行规范，依法依规公开相关信息，依法查处、纠正违法违规行为并及时向社会公布，确保公共资源配置全过程公开透明。

     七、保障措施

    （二十六）加强组织领导。各地区各有关部门要把创新政府配置资源方式列入重要工作日程，认真落实责任分工，抓紧出台可操作的工作方案和配套措施。强化督查考核，对公共资源配置情况定期开展绩效评估和综合性考核。加强调查研究，及时研究解决政府配置资源方式改革中的困难和问题。强化舆论引导，大力宣传解读创新政府配置资源方式的重要意义和政策措施，营造良好舆论氛围和工作环境。

    （二十七）强化协同配套。坚持改革的综合配套和系统集成，构建有利于使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的体制机制。精简优化政府直接配置资源行为，进一步深化“放管服”改革，规范部门权力运行，简化审批服务流程。协同推进财税金融、投资价格、国资国企、生态文明、社会事业等方面改革，认真总结推广实践中的经验做法。支持各地区各部门结合实际积极开展改革探索，建立健全有效推进改革的问责、容错和纠偏机制。

    （二十八）完善规章制度。根据国家有关政府配置资源法律法规和规章，及时制定完善涉及自然资源、经济资源、社会事业资源配置等方面的政策措施，适时清理不符合市场化改革方向的各种规定，完善市场准入和退出、交易规则、公平竞争、特许经营等方面的配套制度。建立健全资源配置信息公开和公众参与制度，充分发挥社会公众和第三方专业机构在创新政府配置资源方式工作中的积极作用。