起底：“司考”变身“法考”背后

        2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》，意味着国家法律职业资格准入制度领域的改革进入倒计时。2017年8月，十二届全国人大常委会审议《〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的修正案（草案）》，对其中涉及司法考试的条文进行了修改，正式宣告了国家统一法律职业资格考试时代的到来。

        从2002年3月“司考”实施到2018年6月“法考”启动，究竟为何要做出这样的制度变革？业界人士普遍认为，此次的改革并不仅仅是一次“考试名称”的变更，而是旨在构建一支政治素养更高、业务能力更强的法律职业共同体人才队伍，加快依法治国的进程。

        执法不应游离于法律职业之外

        “司考”变身“法考”，显然并不只是换了身“马甲”那么简单。

        法律职业比之司法在外延上要广阔得多。从十二届全国人大常委会第二十九次会议表决一揽子通过了关于修改法官法等八部法律，这其中就有“升级”的考量。这其中，最引人注目的是，行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员被纳入了统一法律职业资格考试制度。也就是说，这项制度实施后，新进入上述岗位的公务员必须先取得法律职业资格。

        对此，有评论指出，从“司考”变身“法考”这一步，对于已在治道变革中选择了法治的中国来说，又是不得不迈出的一步。从“推进依法治国”到“全面推进依法治国”，最大的不同，就在于“纸面的法”要变成“地面的法”。光解决了“有法可依”还只是法治的第一步，更重要的是确保有法必依、严格执法、公正司法。

        应当说，在法律的实施中，司法和执法是两种最主要的方式。但是，我们必须承认承担最主要、最关键任务的是行政执法。有80%以上的法律、90%以上的地方法规以及100%的行政法规和规章都是由政府来执行的。可以说，政府能否做到严格执法直接关系到民众的切身利益，也关系到法治建设的进程。行政执法是政府责任的重要体现，也是政府行为面向社会的一个重要窗口。从某种意义上我们甚至可以说，行政执法人员就是“看得见的政府”，行政执法人员的执法水平就代表了一个国家的法治水平。

        尽管目前还未将全部执法人员纳入法律职业资格考试范围，但是，首先将从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员纳入到法治专门队伍里，则充分体现了国家法律职业资格准入制度领域渐进式改革的特征。这些岗位虽是行政工作，但法律职业属性较强。不管是行政处罚决定审核，还是行政复议或行政裁决，都涉及对原行政行为的法律判断。他们理应拥有比行政执法人员更高的法律知识和法治素养。这些“行政法务人员”的职业门槛高了，行政违法就能相应减少，这同样也是在为司法减负，同时也为维护公民合法权益提供一条制度内的保障渠道。

        然而，在同济大学法学院助理教授徐文海看来，“司考”变身“法考”，意在对目前作为“司考”选拔法治人才的入口不满意。

        他认为，倘若仅仅为了将法律职业人员范围从法检律师公证员扩充到法律顾问、仲裁员（法律类）及政府部门中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员，那么完全无需变革什么司法考试制度，仅仅只需要在相应招聘时明确要求通过司考即可。

        “司法考试已进行了16年，根据司法部公布的数据，前15年考试有460多万人报考，通过司法考试获得资格证书的有88万人，但目前只有一半人从事法官、检察官、律师和公证员这四类职业。”徐文海说，“不仅于此，即便进入到法院、检察院、律师队伍中的通过者们，也似乎并没有取得应有的成就。仅从客观数据来看，全国法官人数在22万左右，2016年受理案件数1630.29万件，人均年处理案件数74件，基于全国人口每名法官对应人口数7400人。”而我们的邻国日本，人均年处理案件数237件，我国的法官无论是人年均处理案件数还是对应的人口数都远远低于日本。

        “当然，我们存在着经济发展不均，人口分布不均，北京上海等地法院法官处理案件数已然赶上甚至超过日本法官平均值的特殊情况。因而，在思考如何有效提高法官业务能力之时，作为入口的司法考试自然成为一个很重要的要素。”徐文海说。

        “司考”内容和形式呼吁变革

        对于选拔法治人才入口的司法考试制度的诟病，主要集中在考试的内容与形式上。

        大多数法律界人士认为，拥有深厚的法学功底是法律人才的必备条件。但是，在前几年的司法考试中，却出现了非法学专业的考生占到了1／4，其通过率甚至超出法学专业考生1.5个百分点的怪象。

        对此，中国政法大学教授曹义孙表示，这个现象颇具“本末倒置”的味道。究其原因，他认为症结在于现行司法考试偏向于“应试型”。“应试型的考试，适合死记硬背式的考生。”

        一位2009年通过国家司法考试的考生也承认，“法条中心主义”在国家司法考试中体现得尤为明显，其主要在于考查考生对现行法的理解和应用。在大部分考题中，会将法律明文规定作为思考问题的出发点和归宿，而每年的新增考点(即新增法条)对于考生而言也非常关键，一定会作为考查的重点。再加上国家司法考试75%的试题会以选择题的形式出现，而且以往考查过的历年试题的考点会经常高频率地出现。因此，国家司法考试应试技巧和方法的选择就显得极为重要。

        清华大学法学院教授周光权在接受有关媒体采访时也表示：“目前司法考试的案例分析题，答案是确定的、唯一的；现在的论述题，价值取向也是明显的。”周光权解释说，如此命题有其可取之处，但也存在一定弊端，“考生思维单一化，知识视野受限制，在从事司法实务过程中缺乏独立思考能力，难以掌控疑难复杂案件”。

        让法学界人士担忧的是，司法考试的内容已经能够对现行法学教育产生很大的影响，使得法律人才的培养模式日益单一化。

        部分法学院校以提高司法考试通过率为目标，抛弃以往传统的教学方法，将如何通过司法考试作为法学教育的主要发展方向，在教学时有意识地向司法考试的考查方向靠拢，甚至出现了“大学四年，前两年教授14门法学专业课，第三年复习司法考试，第四年找工作”的教学模式。

        与此同时，以专门教授学生司法考试技巧，帮助学生通过司法考试的培训学校如雨后春笋般出现，并由此产生了一整条完整的产业链，导致了部分学生在校期间并不热心于法学知识的学习，却热衷于参加各种各样的司考培训。

        “补习教育在补充学校教育时数不足，整理各种复杂、微妙不同的见解，增进学子们对于法律基础知识的理解上，固有其不可抹灭之功，但若以为此等被各种考试科目加以分割、整理过的知识，就是法律的全部，则是本末倒置。”一位法律界人士表示，“而且学生对于补习班名师猜题、押宝之热衷远胜于学校老师的言传身教的现象也在客观上造成了教育资源的极大浪费，而以通过司考为目的的比较功利化的学习模式也在一定程度上阻碍了大学生的个性化发展。”

        同考试内容一样，“一考定终身”的考试形式也颇受诟病。

        广东省梅州市某检察院自司法考试实施后的五年内，在职干警仅有两人通过考试。“一次性考试对在职人员的复习时间和复习精力提出了极高要求，一些司法经验丰富但应试能力较弱的老干警难以顺利过关。”司法考试的一考定终身，给部分基层司法机关造成了“能用的人才不合格”的尴尬局面。

        法治人才选拔事关法治国家建设成效

        正是认识了司法考试制度所面临的问题，党的十八大以来，党中央和习近平总书记高度重视司法考试工作。

        2014年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上强调，要把能力建设作为一项重要任务，坚持从源头抓起，改革和完善司法考试制度。党的十八届四中全会《决定》提出，“完善法律职业准入制度，健全国家统一法律职业资格考试制度，建立法律职业人员统一职前培训制度”，为改革完善司法考试制度指明了方向。

        2015年6月5日，习近平总书记主持召开中央深化改革领导小组第十三次会议，审议通过了《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》，明确要将现行司法考试制度调整为国家统一法律职业资格考试制度。2017年9月1日，十二届全国人大常委会第二十九次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》，明确了法律职业人员考试的范围，规定了取得法律职业资格的条件，增加了有关禁止从事法律职业的情形，明确了国家统一法律职业资格考试制度与国家统一司法考试制度的衔接，定于2018年开始实施国家统一法律职业资格考试制度。这些为司法部组织实施法律职业资格考试提供了法律依据。

        党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想，开辟了马克思主义新境界、中国特色社会主义新境界，涵盖了经济、政治、法治、科技、文化、民生、社会等各方面，其中最重要、最核心的内容之一就是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。习近平总书记强调，全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。

        为此，司法部考试司司长贾丽群在2018年《中国司法》杂志第3期撰文指出：“法治人才培养上不去，法治领域不能人才辈出，全面依法治国就不可能做好。国家统一法律职业资格考试工作是选拔培养法治人才的一项重要工作，能不能把习近平总书记提出的德才兼备的优秀法治人才选拔出来，直接关系到法治国家建设的成效。”

        如何健全国家统一法律职业资格考试制度，把好法治人才入口关、考试关和培训关，对于司法部目前正在做或者已经做的工作，贾丽群在文章中指出：一是研究出台《国家统一法律职业资格考试实施办法》。根据两办《意见》和全国人大常委会《决定》，研究出台《国家统一法律职业资格考试实施办法》，明确参考人员范围、考试报名条件、考试内容、考试方式方法、法律职业资格管理等内容。二是成立法律职业资格考试协调委员会。将国家司法考试协调委员会调整为国家统一法律职业资格考试协调委员会，负责法律职业资格考试制度的改革设计等工作。三是完善法律职业资格考试规章制度。在做好司法考试规章规范性文件清理的基础上，健全完善法律职业资格考试规章制度。加强法律职业资格制度专门立法研究。四是完善考试内容和方式方法。改革完善考试内容，将全国统一的法律类核心教材纳入法律职业资格考试范围，组织编写适应法律职业人才培养的指导教材，加大法律职业立场、伦理和技能的考查力度，提高案例题的分值比重，以高质量的命题引领法学教育改革。五是完善考试方式方法，提高法律职业资格考试科技化、信息化水平和选拔法治人才的科学性、公信力。加强考试安全体系建设，做好题库案例库建设。六是建立法律职业人员职前培训制度。研究制定职前培训规划和考核标准，明确职前培训内容、方式、时间等，组织编写职前培训大纲。在条件成熟的地方，开展统一职前培训试点工作。

从司法部的一系列“组合拳”来看，“司考”变身“法考”显然不仅仅是一次“考试名称”的变更，而必将是一个贯穿始终的法律职业人员“制度”建设。

选自《民主与法制周刊  》