乌兰夫对我国民族法制建设的卓越贡献

　　今年是乌兰夫同志诞辰110周年，我们怀着无比崇敬的心情，缅怀他革命的、战斗的、光辉的一生，为党、国家、中华民族所建树的丰功伟绩的同时，系统总结乌兰夫在民族法制方面的思想理论成果和实践经验，以及他对我国民族法制建设做出的卓越贡献，对于发展中国特色的社会主义民主政治，不断推进全面依法治国，促进各民族的团结进步和共同发展繁荣，具有十分重要的意义。

　　 一、乌兰夫的民族法制思想

　　乌兰夫的民族法制思想，是基于他对马克思主义民族理论和党的民族政策的认真学习和深入领会，同时在创建我国第一个民族自治区和长期领导民族工作的实践中认识不断深化的结果，是乌兰夫有关用法律手段调整民族关系和解决民族问题的立场、观点、方法的总和。乌兰夫的民族法制思想是中国共产党民族理论和依法治国思想的重要组成部分。乌兰夫的民族法制思想是极其丰富的。概括地说，主要有以下内容：

　　 (一)民族法制是党的民族政策、制度和依法治国思想的重要载体和集中体现

　　列宁说：“保障少数民族的权利问题，只有在不脱离平等原则的彻底的民主国家中，通过颁布全国性的法律才能解决。”乌兰夫不止一次地引用列宁的这段经典语录，并且说道：“列宁一贯强调要用法律来保障少数民族的权利”，列宁是“把用法律来保障少数民族的权利提到无产阶级的纲领的高度看待，把它当作无产阶级政党的革命纲领的一个组成部分”。正因为乌兰夫对民族法制的重要性有如此高度的认识，他才能始终关注和高度重视民族法制的建设。新中国成立后，领导各族人民翻身做了主人，要建立各族间平等，团结，互助的社会主义民族关系并进一步巩固和发展，必须大力加强社会主民族法制建设，加强民族自治地方的法规建设，保障民族自治机关按照民族特点和地区特点贯彻执行党和国家的方针、政策，充分行使自治权，更好地发挥其优越性。1981年7月，乌兰夫在《民族区域自治的光辉历程》一文中指出：“我们现在加强民族区域自治的法制建设，是要用法律来确认民族区域自治政策的要求，并且由国家机关以强制力来保证民族区域自治政策的贯彻执行。只有加强民族区域自治的法制建设，加强民族法制宣传并坚决按法律规定办事，才能真正落实民族区域自治政策。”

　　 (二)民族法制是少数民族地区人民依法行使平等自治权利的重要保障，同时也是少数民族地区经济社会发展的重要保障。

　　我国有55个少数民族，民族关系历来是边防巩固，政局稳定的重要因素。乌兰夫指出：“不用社会主义法制来保障少数民族的平等自治权利，就不利于国家的安定团结和繁荣发展”。没有完善而健全的社会主义法制保障，民族区域自治政策是很难落实的，民族区域自治制度的不断完善和发展也就无从谈起。只有少数民族的平等自治权利得到了社会主义法制的充分保障，民族区域自治的法制健全得力，民族关系才能得到进一步的巩固和加强，少数民族建设社会主义的积极性和创造性才能充分调动起来，从而促进国家的安定富强和各民族的共同繁荣进步。乌兰夫还殷切希望“继续宣传贯彻民区域自治法，真正做到有法必依，执法必严，……从调查研究出发，实事求是，切实解决当地的问题，使我国各民族地区的经济文化出现欣欣向荣的新局面。”

　　改革开放后，我国经济发展日新月异，各地呈现出“千帆竞渡、百舸争游”的势头。这种局面要求民族地区只有加快建设，才能逐步缩小与先进省区的差距。其中重要的一条就是搞好民族区域自治的法制建设，这会给自治地方的发展注入生机和活力。在各民族共同繁荣发展的进程中，民族自治地方遵循宪法与民族区域自治法的规定，通过加强法制，就可以争取有利机遇，为发展创造方便条件。依法行使民族区域自治法所赋予的权利，为自治地方振兴当地经济，加快改革开放，提高生产力水平服务。

　　 (三)民族法制建设应贯穿立法、执法、司法等各个环节

　　乌兰夫在第五届全国人民代表大会民族委员会第二次会议讲话时说：“我们所要做的民族立法工作，是保障少数民族的平等权利和自治权利的立法工作，是加强民族团结、巩固祖国统一和促进民族繁荣的立法工作，是社会主义法制建设的重要方面。”“加强民族团结，维护祖国统一，历来关系着我们革命和建设事业的兴衰成败。实行民族立法就是要使国家统一领导下的各民族自治地方社会稳定，民族内部与民族之间的关系不断得到巩固和发展，使各民族在平等、团结、互助的基础上达到共同繁荣。其次，要深入宣传有法必依，执法必严、违法必究。”“不管是谁，凡是违法的，都要依法追究，依法处治。”要不断提高全民的法制意识，知法才能更好地守法。他一再强调，要加强法制建设，进行法制教育。宪法是根本法，各民族都要执行。自治法是基本法之一，各民族人民都要学习。自治地方要执行，国务院各部门包括省级各部门都要执行。

　　 二、参与和主持民族立法工作实践

　　乌兰夫始终关注和高度重视民族法制建设，特别是民族区域自治的法制建设。他还身体力行，亲自主持制定了包括民族区域自治法在内的一系列涉及民族问题的法律、法规。

　　1947年内蒙古自治政府成立前夕，最迫切的一项工作就是怎样组织和巩固这个即将成立的少数民族自治政权。1947年4月23日，内蒙古人民代表大会在王爷庙(今内蒙古乌兰浩特)胜利召开，大会经过讨论，通过了乌兰夫主持制定的《内蒙古自治政府施政纲领》、《内蒙古自治政府暂行组织大纲》两个重要文件。这是我国最早的民族区域自治法规。这两个文件虽然属于地方性法律文件，但无疑是民族区域自治发展过程中的一个重要的里程碑。

　　乌兰夫在任内蒙古自治政府主席期间，主持制定了一系列单行法规，为内蒙古法制建区作出了重要贡献。如1951年3月制定的《内蒙古自治区人民政府关于人事管理上的几项暂时规定(草案)》，1951年7月制定的《内蒙古自治区婚姻登记办法》，1953年7月制定的《内蒙古自治区一九五三年牧业税暂行条例》，1955年11月制定的《内蒙古自治区各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》等等。这些法规和条例的制定实施，是乌兰夫依法治区思想重要体现。

　　内蒙古自治区成立不久，在乌兰夫主持下，内蒙古自治区和绥远省陆续出台了一些关于草原管理的规章规定，为以后制定《草原法》积累了经验，创造了条件。1952年4月，绥远省人民政府发出《关于保护牧场的指示》；1953年1月，绥远省人民政府制定《为制发草原工作站暂行办法希遵照执行的命令》和《绥远省草原工作站暂行办法》。1953年12月，中共中央蒙绥分局发出《蒙绥牧区进一步发展畜牧业经济的几个政策问题》。1960年9月，内蒙古自治区人民委员会发出《关于牧区开垦草原的规定》，1960年12月，发出《关于牧区人民公社当前政策问题的若干规定》，1961年7月，又发出《内蒙古自治区牧区人民公社工作条例修正草案》等等。在这些条例和规定中，都涉及到加强草原管理和保护草原的内容。

　　1963年5月11日，自治区人民委员会首次发布《内蒙自治区草原管理条例(试行草案)》，对当时草原管理方面的一些重要问题作了法律规定。这是已知的在全国各省市中最早公布的关于草原管理的地方性法规。1965年4月30日，自治区人民委员会修改发布《内蒙古自治区草原管理例》，共14条。以后在乌兰夫的倡导下，草原管理条例又历经修订，并陆续制定了实施办法和相关规章规定。到1987年，全区已有各种配套性法规规章46件，初步形成草原管理法规体系框架。

　　1949年9月29日，中国人民政治协商会议一届全体会议隆重召开，宣告中华人民共和国成立。会议通过的《共同纲领》中专设一章规定了民族政策，“其基本精神是使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭”，并且宣布：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。”《共同纲领》具有临时宪法的作用，它把民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策确定下来。乌兰夫出席了这次大会，并且参与了《共同纲领》的制定。乌兰夫认为《共同纲领》的制定“无疑这将是我国的一项重大的立法。”

　　1952年，乌兰夫积极参与制定了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。1952年8月，乌兰夫在中央人民政府委员会第18次会议上作了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》说明的报告。在报告中对什么是民族区域自治、自治地区的民族组成问题、自治地区的自治机关和自治权利、自治地区内的民族关系和上级人民政府的领导原则等问题作了明确阐述。这些问题是内蒙古自治区和全国各民族自治地方实行民族区域自治经验的科学总结，在《实施纲要》中以国家法律的形式作了规定，成为民族区域自治制度的基本内容。1952年8月9日，《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》由中央人民政府公布，对我国少数民族地区实行区域自治起到了巨大的推动作用。

　　1954年，全国人大决定起草《中华人民共和国民族区域自治法》，并向全国各省、市、自治区和其他民族自治地方征求意见。这一工作曾因各种原因一度中断。

　　1979年12月，乌兰夫在《关于民族政策宣传的几个问题》的讲话中指出：“根据30年来正反两方面的经验，我们深刻地感到，少数民族的平等权利、自治权利和各项民主权利，没有完备的法律是不行的。我国法制不够健全，在民族工作方面更突出。”在此之前，为了尽快制定民族区域自治法，他曾向党中央和全国人大常委会提出建议：恢复全国人大民族委员会，由全国人大民族委员会起草民族区域自治法。党中央和全国人大常委会对此十分重视。1979年9月，经党中央批准，五届全国人大二次会议重新恢复了全国人大民族委员会，并明确规定它的职责之一是“提出民族区域自治法草案”。这一任务历史性地落到乌兰夫肩上。嗣后，正式成立了以乌兰夫为组长的中共中央起草民族区域自治法领导小组。除宪法外，中共中央为起草一部法律成立专门班子，这在我们党的历史上还是第一次，说明党中央对民族区域自治法的高度重视和对乌兰夫的充分信赖。乌兰夫不负重望，为起草民族区域自治法倾注了大量心血和毕生的经验，贡献了卓越的领导才能和智慧，圆满完成了起草民族区域自治法的艰巨任务。其间他曾多次就有关重大问题和立法程序向中央请示报告，主持召开各种形式的座谈会、讨论会，主动征求有关部门、地方和专家学者意见，逐字逐句推敲、修改草案达十余稿。1984年5月31日，《中华人民共和国民族区域自治法》由六届全国人大二次会议审议通过，并以国家主席令颁布，同年10月1日起施行。民族区域自治法的颁布实施，填补了我国法律的一项空白，使民族工作实现了有法可依，完善了民族区域自治制度。从此，我国民族区域自治实践开始走上了法制化的轨道。

　　 三、乌兰夫是践行民族法制的典范

　　在担任内蒙古自治区主要领导人期间，乌兰夫就非常重视法制建设，特别是民族法制建设，强调依法治区。1952年8月，中央人民政府制订和颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，乌兰夫积极贯彻落实。在党中央领导下，乌兰夫领导并具体实施了实现内蒙古统一的民族区域自治的工作。1954年6月19日，中央人民政府批准将绥远省划归内蒙古自治区，撤销绥远省建制。7月27日至8月4日，内蒙古自治区第一届人民代表大会第一次会议在呼和浩特召开，标志着内蒙古自治区人民民主政权建设和人民代表大会制度的逐步完善，内蒙古各族人民开始通过人民代表大会行使自己的权利。人民代表的构成，充分体现了内蒙古各民族的平等团结精神，这是内蒙古依法治区的新起点。

　　《中华人民共和国民族区域自治法》颁布后，乌兰夫非常关心这部基本法的贯彻执行。他写文章、作报告、发表全国广播讲话，做了大量工作，不遗余力地宣传和贯彻这部法律，并提出具体要求。主要可以归结为以下几个方面：

　　 (一)全国各族干部和群众，都要认真学习自治法，特别是各级领导干部更要带头学习

　　乌兰夫指出：“民族区域自治，是我国的一项重要的政治制度，民族区域自治法是正确处理国家与自治地方、汉族同少数民族、少数民族和少数民族之间的关系问题的基本法律。”因此，全国各族人民理所当然都要学习它，掌握它，领导干部更要带头。那种认为民族区域自治法只是民族地区的事情或者只是少数民族的事情是不对的。

　　 (二)各地和各部门要大力加强《民族区域自治法》的宣传、教育，提高各族人民的法律意识

　　乌兰夫强调：“民族法制是民族政策的具体体现，是落实民族政策的重要保证。民族法制的教育、宣传也是民族政策再教育的重要组成部分。”通过这些宣传、教育，使人人明白，依法办事，并且“充分调动少数民族人民的社会主义积极性，为实现四化做贡献”。乌兰夫在《民族区域自治法》颁行后不久的一次会议上说：“一年来，各地为宣传贯彻自治法做了许多工作……今后希望继续宣传民族区域自治法，真正做到有法必依，执法必严。”当得知中共中央宣传部、司法部联合发出通知，要求把民族区域自治法作为全国普及法律常识教育的重要内容时，乌兰夫认为“这是完全正确的、必要的”。

　　 (三)各民族自治地方要根据宪法和民族区域自治法规定的原则，制定好本地方的自治条例及单行条例

　　自治条例是实行民族区域自治的自治机关制定的管理自治地方事务的一种规范性文件；单行条例是民族自治机关依据自治地方的政治、经济和文化特点，对国家法律、法令做出变通或补充的规定。乌兰夫多次提出民族自治地方要制定自治条例和单行条例，并寄予殷切希望。他说：民族自治地方搞好自治条例和单行条例，“这是具体贯彻自治法，促进民族自治地方改革和建设事业发展的重要措施”。

　　 (四)上级国家机关要保障和帮助民族自治地方充分行使自治权

　　自治权是实行民族区域自治的核心问题。实行民族区域自治制度就是要使少数民族享有当家作主、管理国家的平等权利，保障少数民族管理本民族区域内部事务的权利。乌兰夫要求中央国家机关和多民族省在制定各自有关的政策时，应当遵照民族区域自治法的精神，充分考虑民族自治地方的特点，不搞“一刀切”。“这样制定出来的政策，才有利于提高民族地区的社会生产力和发展科学文化事业，有利于民族地区的发展建设”。

　　 (五)通过认真贯彻执行《民族区域自治法》，不断完善民族区域自治制度

　　乌兰夫始终坚持和强调：“我们要认真贯彻执行《民族区域自治法》，使我国的民族区域自治制度日臻完善。”《民族区域自治法》是民族区域自治制度的具体体现和法制保障。《民族区域自治法》的颁布实施，受到全国各族人民的欢迎，有力地促进了民族自治地方的政治经济文化等社会各项事业的发展。实践证明，这是一部实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律。2001年2月28日，全国人大常委会重新对《民族区域自治法》进行了修订，对于全面贯彻落实民族区域自治法，充分发挥我国民族区域自治制度的优越性具有重要意义。

　　业绩永驻，风范长存。我们今天纪念乌兰夫同志，特别是缅怀乌兰夫同志在民族法制建设方面做出的卓越贡献，就是要紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚持和完善人民代表大会制度、政治协商制度和民族区域自治制度，不断推进全面依法治国、建设社会主义法治国家的进程，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗。(　李学军 薛智平 作者单位：内蒙古自治区党校、内蒙古党委党史研究室)

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