朱婧：利益共享，让低效用地“地尽其用”

　　当前，我国经济正处在结构性调整和产业转型升级的关键时期，新产业、新业态不断涌现，新型城镇化建设步伐加快。在此背景下，确保中央部署顺利“落地”实施，城镇低效用地再开发是主攻方向。国土资源部去年年底印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，划定了城镇低效用地再开发的原则底线，给出了具体的政策出路，这是助力供给侧结构性改革和新型城镇化健康发展的重要举措。

　　笔者在督察中发现，实际工作中，城镇低效用地再开发仍面临诸多难题。一方面，地方政府通过再开发渠道获取建设用地的积极性在逐渐下降。目前，常规建设用地指标基本能够满足建设项目用地需求，加之实施城镇低效用地再开发成本较高、推进过程中面临的矛盾较多，有些地方政府往往会选择低成本的外缘扩张途径实施城镇化建设。低效用地再开发对地方政府财力也提出了更高的要求，一些地方政府财力不足，对开展此类项目只能“望而却步”。

　　另一方面，一些地方市场主体积极性不高。土地管理法规明确工业和经营性用地必须采取“招拍挂”方式出让，低效用地再开发大多面临土地用途和容积率的调整，都需要“择高”补缴土地价款。这些规定有利于加强和规范新增建设用地市场的供应秩序，防止国有资产流失，但对于低效建设用地再开发而言，如果要求由原土地使用权人自行改造或与市场主体合作改造的，也必须以“招拍挂”方式办理供地手续，这往往难以保证原土地使用权人继续获得土地使用权，进而将其排除在改造开发利益分配之外。“择高”补缴土地价款的现行规定，也无形中提高了已出让低效用地改造成本，成为低效用地再开发的障碍。

　　推动低效用地再开发，既要加强国土开发空间管制，又要激发地方政府再开发的动力。抓住永久基本农田划定之机，锁定城市开发边界，从严管控新增建设用地总量，在城市边界划定和资源、环境瓶颈的硬约束下,倒逼城市发展向内挖潜。鼓励地方政府探索灵活多样的再开发方式，实行差异化的补缴土地价款政策，因地制宜、因势利导，调动土地权利人和社会各方的积极性，促成土地资源和社会资本的通畅“嫁接”。建立利益共享机制，改变政府主导的局面，让各利益主体共享低效用地再开发产生的土地增值收益，调动各方积极性，同时有效维护公共利益，实现多方共赢。

　　督导城镇低效用地再开发，一直是土地督察机构的一项重点任务。笔者认为，当前应重点做好三方面工作：一是做好永久基本农田划定专项督察，督促地方按照“划优、划足、划实”的要求严格做好划定工作，确保将城市周边、交通沿线的优质耕地化为永久基本农田，给城市发展划定区域红线；二是督导地方严格控制改造开发范围，跟踪了解省级国土资源部门研究制定的实施细则及地方国土资源部门制定的具体操作办法，严控开发范围，防止将不在开发范围内的土地作为低效用地再开发，确保再开发工作方向；三是通过全域督察了解地方土地经济产出强度等情况，帮助地方掌握家底，同时做好调研工作，跟踪了解建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点工作，及时提出政策建议。

　　（作者单位：国家土地督察成都局）