《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》解读

许雅璐

　　2015年11月25日，自治区十二届人大常委会第十九次会议通过了《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》，于2016年3月1日起施行。该条例的颁布施行，必将对规范自治区国有土地上房屋征收与补偿活动，维护被征收房屋所有权人合法权益，实现社会公共利益发挥有力的促进和保障作用。

　　房屋是公民最重要的私有财产之一，因此，国有土地上房屋征收与补偿工作，既关系到广大人民群众的切身利益，又关系到城市的建设与发展和社会公共利益的实现。2011年国务院颁布施行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，废除了以前的城市房屋拆迁管理模式。为了维护国家法制统一，自治区十一届人大常委会也于2012年3月31日废止了《内蒙古自治区城市房屋拆迁管理条例》。为了更好地贯彻落实国务院条例，同时，更好地规范、促进和保障自治区国有土地上房屋征收与补偿工作，维护被征收房屋所有权人的合法权益，制定出台了《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》。

　　《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》有以下几大亮点：

　　条例明确了适用范围。从条例的名称可以看出，本条例只适用于自治区行政区域内的国有土地上的房屋征收与补偿活动。集体土地征收是由《中华人民共和国土地管理法》调整的。条例第二条明确规定：“自治区行政区域内因公共利益需要实施的国有土地上房屋征收与补偿活动，适用本条例。”而且条例第一条中“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动”的立法目的表述也进一步明确了这一适用范围。

　　条例明确了征收前提。只有为了公共利益的需要，才能征收单位、个人的房屋。条例第二条开宗明义，明确规定了征收房屋的前提只能是“因公共利益需要”，而且第一条中“维护公共利益”的立法目的也指明了房屋征收与补偿的另一个重要目的就是在依法保障被征收人合法权益的同时，必须保证公共利益的需要，这也是全体人民最根本、最长远的利益。为此，条例第八条，对公共利益的具体情形作出了明确的规定。公共利益的界定一直是社会各界分歧较大、重点关注的热点。最初，自治区政府提交过来的条例草案中并没有对公共利益作出细化、具体化规定。在常委会会议审议条例草案时，有组成人员提出，条例草案应当明确公共利益的具体情形。我们在区内调研期间，基层部门也提出了相同意见。根据上述意见，也为了增强条例的可操作性，我们对条例草案第八条第一款进行了修改，对公共利益的情形作了列举式规定，共列举了六种情形，将国防和外交的需要，由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业和保障性安居工程建设、旧城区改建的需要以及法律、行政法规规定的其他公共利益的需要等事项纳入其中。此外，条例第八条还强调了除了根据公共利益需要外，还得是“确需征收房屋”，也就是说，为了公共利益确需使用这幅土地。本条还明确了房屋征收决定应当由设区的市、旗县级人民政府常务会议讨论通过后作出。

　　条例明确了征补对象。条例第一条中“保障被征收房屋所有权人的合法权益”的规定已明确了征补的对象仅限于被征收房屋的所有权人。依法保障被征收房屋所有权人的合法权益，是制定本条例的又一个核心内容。这里还涉及公有住房承租人问题。从法律关系上讲，征收导致所有权的丧失，给予补偿的应当是被征收房屋所有权人，而不应对承租人补偿，也就是说，本条例的征补对象应当只限于被征收房屋所有权人，但实践中房屋承租情况比较复杂，承租人分为公房承租人和私房承租人。公房又分为政府直管公房和单位自管公房。当其承租的房屋被征收时，必然关系到这部分承租人的基本生活生存条件，必须切实维护好这部分人的合法权益，维护社会稳定。从目前情况看，城镇居民住房自有率已经达到80％，拆迁中涉及的公房承租的比例不大，采取先房改再征补的方式，对公房承租人的权益予以保护，既符合法律的基本精神，也是适当可行的。因此，条例第二十八条对公房承租人在房屋征收与补偿活动中的权益如何保障作出了规定，即“被征收房屋属于公有住房，公有住房承租人符合房改政策的，可以按照房改政策购买被征收房屋，设区的市人民政府、旗县级人民政府应当对其按照被征收人予以补偿。”至于私房承租是私有房屋所有权人和承租人之间形成的民事法律关系，可以直接根据《合同法》来解决，本条例没有对私有房屋承租人的补偿作出规定。

　　条例明确了征收主体。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋征收与补偿的主体只能是市、县级人民政府，其他任何单位、个人均无权实施征收与补偿，从而改变了以前由建设单位拆迁的做法。在我区，征收主体就是设区的市人民政府和旗县级人民政府，市辖区人民政府属于旗县级人民政府。因此，条例第四条明确规定“设区的市人民政府、旗县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。”根据这一规定，设区的市及其所辖区的人民政府都有房屋征收权。这两级人民政府在征收权限划分上，各自承担什么样的职责，原则上由设区的市人民政府确定。从有利于征收行为有效实施的角度出发，房屋征收权由区级人民政府行使较为适宜，这有利于强化属地管理责任，在纠纷发生后，可以依法、及时、就地解决，在节约成本的同时，维护被征收人的合法权益。市辖区人民政府行使征收权的，设区的市人民政府应当明确其与所辖区在房屋征收方面的职责分工，并切实履行好监督职责。

　　条例量化了补偿标准。条例第二十七条规定：“征收个人住宅，被征收人选择产权调换的，设区的市人民政府、旗县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的设区的市人民政府、旗县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。由平房调换至多层住宅或者高层住宅的，分别按照建筑面积不低于1:1.2和1:1.3比例调换。具体调换比例由设区的市人民政府、旗县级人民政府根据当地实际情况确定。”“被征收房屋的附属物按照房地产价格评估机构的评估结果确定货币补偿金额。”

　　这一条的规定有四层含义：（一）征收的房屋必须是个人住宅，其他性质的房屋不适用本条的规定。（二）如果被征收房屋所有权人选择了产权调换方式，那么作出征收决定的设区的市人民政府、旗县级人民政府就必须提供用于产权调换的房屋，并与被征收房屋所有权人结清被征收房屋和用于产权调换房屋之间的差价。如果被征收房屋所有权人选择了货币补偿方式则不适用这一规定。需要说明的是，被征收房屋的价值和用于产权调换房屋的价值要分别计算，一般应当以市场评估的方式确定产权调换房屋的价值。同时，为保证被征收房屋评估结果和产权调换房屋价格的公平，产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日，产权调换房屋价值评估时点也应当是房屋征收决定公告之日。（三）因旧城区改建征收个人住宅且被征收房屋所有权人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的设区的市人民政府、旗县级人民政府就必须提供改建地段或者就近地段的房屋。也就是说，只有同时满足上述两个前提条件，才适用本条的规定。如果不是因旧城区改建征收个人住宅并且被征收房屋所有权人不选择在改建地段进行房屋产权调换的，则不适用这一规定。（四）在旧城区改建中，如果征收的是个人住宅中的平房，被征收房屋所有权人只要选择由平房调换至多层住宅或者高层住宅的，应当分别按照建筑面积不低于1:1.2和1:1.3比例调换。具体的调换比例由设区的市人民政府、旗县级人民政府根据当地实际情况确定，但不能低于本条例确定的1:1.2和1:1.3这个比例。同样的，只有同时满足旧城区改建和个人住宅中的平房这两个前提，才适用这一规定。这也是本条例的最大亮点所在。

(作者单位：自治区人大常委会法制工作委员会)