王立彬：三大看点体现“土改”的决心和力度

　　12月21日，第十二届全国人大常委会第十八次会议在京拉开序幕。此次会议将审议关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定草案的议案。 

　　今年3月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。 

　　对比而言，此次授权最重要的有三大看点。 

　　其一，试点数量非常大。对于我们这样一个幅员辽阔、区域差别大的国家，这点非常必要。十二届全国人大常委会第十三次会议授权试点是33个，相于全国31个省市区来，可以说样本最小化——一个省级行政区约摸只有一个。此次会议审议的授权农村承包地经营权抵押改革试点达232个，农民住房所有权抵押改革试点达59个。可以说，按中央的严选要求，这似乎已是样本最大化。 

　　在我们这一个经济大国和“差距大国”，样本过小，经验很可能不足为验，而教训又可能不足为训。依法、审慎、稳妥，是对农村土地制改革的限定词，但改革是主语。试点目标是拿出一份“改革可行性报告”。婴儿学步，要安全稳妥，但目标是学走路，而不是绝不摔跟头。 

　　其二，农村土地类别通盘考虑，农村承包地经营权和农民住房所有权“两权”抵押贷款试点同时推进。现在看来，把这两大块地分开来甚至把“三块地”都严格区别开来（“不得互通”）一定程度忽视了农村土地改革整体性、系统性。30多年来，先易后难的渐进改革，是常用方式。但这一方式意味着把难题向后积累，而不是彻底解决。 

　　在改革剩下的都是硬骨头的今天，执著于细节，陷入技术性主义，离制度性改革思路会越来越远。具体操作上，就表现不断“完善”技术性约束，以具体方案批复方式对地方进行限制。很多人表示，一边授权暂停相关法律实施，一边又在方案批复中不断强调“依法”改革。所谓“顶层设计”不断为基层实践“纠偏”，而很少根据基层实践自我调整，改革的想象空间不断萎缩。从哲学角度看，既有违实践第一观点，又未能整体上掌握“立法授权”的宪法本义。此次改革，近300个试点推动，就是看大局、办大事，不搞繁琐哲学。 

　　其三，授权力度空前。此次国务院提请暂停实施的法律是《物权法》和《担保法》。很多人说，土地问题上，我国法律之间的关系缺乏明晰性。如：《物权法》第8条“其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定”，这里的“其他相关法律”是《土地管理法》。《立法法》第83条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”，确立“特别法优于一般法”“新法优于旧法”规则。然而《物权法》为全国人民代表大会通过，《土地管理法》为全国人大常委会通过，并非同一个立法机关的产物。从“上位法优于下位法”来看，《土地管理法》与《物权法》也并无明确上下位关系…… 

　　其实所有这些纠结，归根到底要依据《宪法》来决断。《宪法》明确，全国人大制定的“基本法”高于其常委会制定的“一般法”。从这里可看出，在农村土地制度改革上，在神圣不可侵犯《宪法》之外，基本法和一般法都被调整实施。这就是决心、力度。我们希望央行、银监会在推动这一改革时，体现这中央决断，不要刚喊”开跑”就喊“暂停”，理解全国人大常委会给中央人民政府“授权”本义，在人民群众的实践中完美地阐释中华人民共和国最高权力机关依宪授权的庄严性。