2016年扶贫情况通报 第23期

（2016年第23期）

内蒙古自治区扶贫开发（革命老区建设）办公室          2016年5月12日

按： 4月26-27日，自治区在甘肃省兰州市举办了全区扶贫办主任精准扶贫培训班。培训会议上，自治区扶贫办韩建刚副主任对甘肃省的主要经验做法进行了总结，并从九个方面对做好我区精准扶贫工作提出工作要求。现将韩建刚副主任讲话编发，请学习参考。

韩建刚副主任在全区扶贫办主任精准扶贫培训班上的讲话提纲

（2016年4月27日）

同志们：

今年3月31日至4月1日，国务院扶贫办在甘肃省召开了全国建档立卡工作现场会议。会议上，汪洋副总理做了重要讲话。虽然昨天的实地参观学习我没能参加，但是在来甘肃前我又重新学习和总结了3月31日全国建档立卡工作现场会议上甘肃省做的经验介绍。昨天我们全体与会同志分两个组现场参观学习了两个贫困县的贫困村，走访了解了建档立卡工作情况，今天又邀请了甘肃省扶贫办主抓建档立卡和大数据建设的两位处长和一位技术人员专门对贫困识别工作、精准脱贫工作、大数据平台的建设等方面做了详细的介绍。在此基础上，召开本次培训会，并对当前的几项工作做全面的部署安排是办党组举办本次培训班最主要的目的。刘忠诚主任因为党委常委会议没能亲自参加本次会议，所以我按照我个人的理解把刘主任想对大家讲的话和安排部署的工作做一个通报。

一、甘肃省的主要经验做法

我认为，甘肃省在扶贫工作的方方面面上取得了巨大的成就，如果要总结经验，第一就是甘肃省委省政府对脱贫工作的高度重视。实际上，甘肃省的扶贫攻坚工作等同于我们内蒙古的“十个全覆盖”工程。省委书记王三运同志把主要精力就放在了脱贫攻坚这一项工作上，充分体现了只要领导重视，这项工作就能得到全面的推进。第二，通过昨天的参观学习和今天上午的讲座，可以看出甘肃省已经把建档立卡这项工作全面升华到了更高的境界，赋予了更多内涵。甘肃省建档立卡工作主要包括四个方面的内容：一是贫困人口的识别；二是帮扶工作的落实；三是帮扶责任和具体措施办法的落实；四是精准脱贫。扶贫工作开始到结束的全过程中，主要的四个环节全都涵盖在建档立卡这项工作中。所以，学习甘肃省的经验，就一定要领会他们的这种精神实质，而不是把甘肃省的做法生搬照套，因为甘肃的实际情况和我们的并不一样，甘肃省农业人口、贫困人口、贫困村都比内蒙古多，减贫人口数量是巨大的，每年要以百万人口以上减贫速度来减贫。甘肃省的扶贫工作能够取得这样的成就，是他们克服了巨大的困难、面对了更多的压力、解决这么多人口的脱贫问题，为全国的脱贫工作积累了很多宝贵的经验，这就是甘肃省最值得我们学习的精神。

（一）精准识别，全面规范“12345”贫困人口识别程序。通过甘肃省的同志刚才的讲座，了解到这个做法对贫困识别的准确率起到了很好的把控作用，甘肃省500多万人口的识别没有出现大的问题，说明这个办法是可行有效的。“12345”识别程序即：“一核（农牧户收支）、二看（生产生活条件）、三比（收入、住房、财产）、四评议（农牧户申请、小组初评、两委审议、代表决议）五公示（村、乡公示、县公告）。确保识别标准“接地气”、识别程序“扬正气”、识别结果“人服气”。

（二）精准管理，省级创建精准脱贫大数据管理平台。甘肃省的大数据平台无论是从人力、物力、财力上来讲都是投入巨大的，省级专项资金就投入6000多万元，利用云计算、大数据及互联网技术，建成省市县乡村五级并与相关部门互联互通的扶贫信息网络，建立了具备事先预警、事中监控、事后评估功能的精准脱贫大数据管理平台。初步具备了扶贫对象识别、扶贫措施落实、信息数据分析、扶贫成效跟踪、扶贫业绩考核等功能，实现了建档立卡、精准脱贫工作的电子化管理，并成功对接了国家扶贫开发建档立卡信息系统。这方面，内蒙古和甘肃还有很大的差距，我们内蒙古的大数据平台还处于设想阶段。在我们开会的同时，自治区财政厅农牧处和信息中心的三位同志正在甘肃省调研，就是为了学习大数据平台建设的经验。我们扶贫办要和财政厅联手，利用我们的资金和财政厅的人员、技术在较短的时间内搭建大数据管理平台。

（三）精准脱贫，全力推进脱贫攻坚“853”挂图作战。挂图作战明确了大数据平台建设“八个准”、村级作战“五张图”、贫困农牧户“三本账”以及建立健全村级五类档案的工作要求。即：做到扶贫对象识别认定、家庭情况核实、致贫原因分析、计划措施制定、扶贫措施落实、人均收入核查、对象进出录入、台账进度记录等“八个准”。挂好贫困人口分布、贫困人口致贫原因、贫困人口进出动态、全村脱贫目标任务、贫困户脱贫目标任务等村级作战“五张图”。填好脱贫计划、帮扶措施、工作台账等贫困农牧户“三本账”，对建档立卡、精准脱贫进行全程管理。学习甘肃省经验，我们内蒙古也拿出了一个“453”挂图作战实施意见，已经印发给大家，下午的会议上要进行讨论。

（四）精准退出，全面落实“4342”脱贫验收责任。出台《甘肃省“4342”脱贫验收责任体系实施办法》，对于脱贫验收的贫困户，按照相关规定和程序验收评定后，明确要求村党支部书记、村委会主任、驻村工作队队长与贫困户4方，乡镇党委书记、乡镇长、扶贫工作站站长3方，县委书记、县长、扶贫办主任、统计局局长4方，市委书记、市长2方在脱贫验收表上共同签字确认，逐级落实脱贫验收责任，做到干部签字负责，群众签字认账，防止出现虚假脱贫、数字脱贫等现象。对此，我们有切身的体会。一开始在建档立卡识别工作过程中，由于没有落实责任制，有些人工作很不负责，很多不符合条件的人也纳入到了我们的建档立卡贫困户中，造成准确率低。通过审计署的信息比对和“回头看”工作我们纠正清理了20多万人，不准确率达到了12%，比全国10%的不准确率还要略高一些。所以我们要及时总结经验，向甘肃省学习逐级落实责任制。

二、学习甘肃省经验，努力做好以下几项重点工作。

第一，全力完成好年度目标任务。今年全区要完成21万贫困人口脱贫、12个区贫旗县摘帽任务。这个任务自治区已经和各盟市分管扶贫的有关领导签订了责任状，盟市将任务逐级分解到旗县、乡镇、嘎查村，还应该落实到人到户。这个任务从表面看，只是去年减贫任务的一半，但实际要比过去的任务艰巨很多。因为过去没有搞精准脱贫，眉毛胡子一把抓，大水漫灌，到年底把脱贫人口挑拣出来，数一数，就是年度脱贫的人数，数不够还可以凑一凑，凑够为止，实际完成的只是数字。但是按照现在中央对脱贫工作的要求，每年的减贫摘帽对象，年初要对拟脱贫人口进行标识，定好目标措施，年内抓好落实，并且要落实到责任人，年底兑现。另外，中央和自治区要对盟市、旗县今年的脱贫人口以及2014年和2015年的脱贫人口进行考核验收。考核验收将改变以往的做法，采取第三方评估验收，同时让贫困户认可并签字画押。这就要求我们既要完成减贫摘帽数，更要保证质量，经得起方方面面的检验。还有要注意的是，不要盲目追求规模和数量，最主要还是质量，在考核过程中只要达到验收标准就可以得到满分。在实际工作中，很多同志有认识上的误区，就是在贫困识别和脱贫工作上，只是以收入标准衡量是不是贫困户和是不是已脱贫。这个认识是错误的，从我区实际讲，我区的贫困人口人均纯收入大多数都超出了2800元的扶贫标准。我们在四子王旗搞调研，即使最困难的贫困户人均各种补贴都在3000元以上，有些地区补贴收入可能更高。但由于我区特殊的地理位置、气候条件、生产生活方式及人口分布等因素，生产生活成本高、支出大、基础条件落后，现行标准下的收入很难维持基本生产生活，这也是客观所在。特别是贫困户中还有8.6万户、20多万人住着危土房，20万人生活在“一方水土养育不了一方人”的地方，还有27万人因病因学致贫。这些都说明衡量贫困的标准不能只拿收入说话，真正衡量贫困的标准还是要看是否达到了“两不愁、三保障”，就是中央《决定》中讲的“不愁吃、不愁穿、义务教育、基本医疗和安全住房有保障。实现贫困地区农民人居年可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”。我们在起草对盟市党委政府扶贫开发成效考核中把“收入、住房、医疗、教育”四项指标作为一票否决指标，即只要有一项未达标就未达到脱贫标准。

第二，全面实施精准扶贫、精准脱贫方略。这次我们在甘肃办班，主要目的之一就是学习甘肃省脱贫攻坚“853”挂图作战经验，在征求各盟市、旗县修改意见的基础上，尽快出台我区脱贫攻坚“453”挂图作战工作。“453”具体内容为，“4”就是底数清、责任清、办法措施清、工作要求清“四个清”，“5”就是在嘎查对挂图贫困人口分布、致贫原因分析、五个一批分类扶持、贫困村脱贫目标任务“五张图”，“3”就是贫困户记好脱贫计划、帮扶措施、工作台帐“三本账”。这次会议前，我们也在部分旗县搞了一些试点，随文印发了部分旗县设计的挂图作战样图、样表，供大家参考，但最后以自治区统一的样图、样表为准。这项工作作为当前一项重要工作，请各盟市、旗县高度重视，认真部署开展工作，并要求在5月底前全部完成。开展脱贫攻坚挂图作战，一方面可以通过图表上墙进一步理清贫困原因、扶持措施、脱贫目标、帮扶责任和完成时限及工作进度。另一方面将这些信息公开上墙也可以更广泛地接受群众及社会监督，倒逼我们的工作更加精细精准。

在具体做法上，或者叫思想观念转变上，精准扶贫精准脱贫的方略要体现在以人为核心，以贫困人口作为精准扶持对象，就是要针对贫困人口精准施策。当前要处理好整乡整村区域推进与贫困人口精准脱贫的关系，汪洋副总理在国务院扶贫领导小组会议第九次全体会议上明确指出，现在不少贫困县、甚至是省区市，仍然习惯于做表面上的扶贫举措，对于如何针对贫困人口就精准施策，还缺乏深刻的领会及创新的办法，“穿新鞋走老路”的现象还是很常见。讲的话是“精准”，其实他们的思路都还是“漫灌”的思路。他还指出，解决区域发展落后问题、贫困乡镇村落后问题和实现贫困人口脱贫有本质的差异，不能混为一谈。我们要想实现5年内7000万贫困人口脱贫，你就得对准这个贫困人口。我个人理解汪洋总理的讲话，就是在今后5年内首先要紧紧瞄准贫困人口这一对象，采取有针对性的措施因户施策、因人施策，优先解决好人的脱贫问题。人脱贫了，贫困村、贫困县也就自然摘帽了。但我的意思绝不是要把扶贫资金分到贫困户手里，让他们吃喝玩乐，而是各类扶贫资金、项目安排都要围绕脱贫让贫困人口直接受益。

第三，要实施好“十个全覆盖”这一最大的扶贫工程。大家对“十个全覆盖”的认识各有不同，有些人说内蒙古现在只抓了“十个全覆盖”工程，没有抓扶贫攻坚工程，或者说对扶贫的重视程度不够。这是错误的思想观念，实际上“十个全覆盖”工程是最大的一项扶贫攻坚工程。这一点是如何体现的呢？“十个全覆盖”工程的十项任务跟中办25号文件精神是高度契合的，甚至可以说针对我区情况，“十个全覆盖”更加符合实际，其实“十个全覆盖”工程就是自治区党委、政府认真贯彻中办25号文件精神的一个重要举措。两年来全区共投入资金866亿元，完成了9388个嘎查村项目，占全区行政村的84%。其中贫困嘎查村2421个，占全区贫困嘎查村的85.4%。平均投入800万元以上，贫困嘎查村面貌发生了翻天覆地的变化。其中危房改造、安全饮水、通电、通路、通讯及各类社会保障等到户项目贫困户受益最多。由于“十个全覆盖”工程的实施，为我区确保到2020年全面完成脱贫攻坚目标任务打下了坚实的基础。今年要完成剩余413个贫困嘎查村的“十个全覆盖”工程，同时还要按照李佳副书记在全区重点工作重点项目推进大会上的讲话精神，做好贫困嘎查村的大的自然村和所有农村牧区贫困户的全覆盖建设任务。特别要针对贫困户危房改造、通水、通电以及庭院亮化等项目中存在的资金自筹难、投工投劳难等问题，通过采取差别化的扶持措施，确保在规定时间内得到有效解决。在处理“十个全覆盖”与脱贫攻坚关系上要做到“三个优先”，即“十个全覆盖”工程要优先向贫困地区倾斜、优先向贫困嘎查村倾斜、优先向贫困人口倾斜。让贫困地区、贫困村、贫困户从“十个全覆盖”工程中享受到更多优惠的扶持政策。所以大家要对“十个全覆盖”工程有深刻的、准确的、更高的认识。今年我们要求剩余的413个贫困嘎查村一定要完成任务。

第四，解决好“三到村三到户”工作中的薄弱环节。从2014年开始，自治区在全区2834个贫困嘎查村实施了规划到村到户、项目到村到户、干部到村到户精准扶贫工程。截至目前，全区共选派3400多个帮扶单位，1.1万多名干部驻村帮扶。去年又为全区贫困嘎查村、边境嘎查村和五类党支部嘎查村共选派8192个第一书记。自治区连续三年为贫困嘎查村投入专项资金38亿多元，由贫困嘎查村根据不同的致贫原因，通过召开村民代表大会表决方式，自主确定和组织实施项目，做到了因地制宜和尊重群众意愿。但在“三到”工作中还存在一些不足和问题，比如干部驻村工作中个别帮扶单位重视程度不够、帮扶措施不得力、驻村工作队有名无实、驻村工作有名无实、驻村工作不够深入、部分驻村干部不会开展工作、帮扶责任人没有落实等等。目前，国务院扶贫办正在制定《关于健全干部驻村帮扶工作机制的指导意见》，自治区也正在研究制定《驻村工作考核办法》。另外中央对各省、自治区对各旗县的扶贫开发成效考核办法中把驻村帮扶作为精准帮扶的主要内容纳入了考核范围。各盟市、旗县也要逐级加强对驻村帮扶工作的考核管理，层层传导压力。比如，“三到”资金没有分大村、小村，农村、牧区和贫困人口多、少，所有村一律为投入45万元，这样的工作方法和当前的实际并不相符。还有，因为群众意见不统一项目无法实施、项目储备不足、找不到合适的项目等原因导致前两年的资金还没花出去。另外，还有“三到”资金挪用到其他项目的现象。针对上述问题，我们的意见是，允许以旗县为单位，在紧紧瞄准建档立卡贫困人口为对象的前提下，根据贫困嘎查村贫困程度、贫困现状和脱贫需求，对“三到”资金使用提出调整方案，并报自治区、盟市备案。调整后的“三到”资金只允许用于建档立卡贫困人口的精准脱贫项目，坚决杜绝以调整项目为名，将“三到”资金用于贫困人口脱贫攻坚无关的项目或大户，搞政绩工程等。在“三到”资金使用上，大家还习惯于打井、上电、修路、建棚圈等传统做法，在如何对不同贫困人口致贫原因采取有针对性的措施，因户因人施策上还没有很好的破题。在这个方面乌兰浩特市做了有益的探索，他们整合“三到”资金、盟市配套资金和移民产业资金共7990万元，按最高补助2万元标准采取先建后补的方式，为所有建档立卡贫困人口量身定做了13个脱贫产业奖补项目，由贫困户自主选择脱贫产业。同时，把补助2万元作为抵押，由贫困户根据需要贷款用于项目建设，项目建成后获得的奖补资金用于偿还贷款。下一步，自治区将在乌兰浩特市召开现场会，在全区全面推广借鉴。

第五，要积极探索资产收益机制。这次贫困人口识别和建档立卡工作与过去不同，过去贫困识别中只是把有劳动能力的贫困人口纳入扶贫对象，其它没有劳动能力的贫困人口由民政等部门兜底扶持。这次识别把扶贫标准下的所有贫困人口都纳入了建档立卡范围。现有贫困人口中，没有劳动能力的或60岁以上的贫困人口占到了40%以上。这些人如何解决稳定脱贫，单靠民政部门兜底是完全解决不了问题的。今年，全区低保标准人均4197元，扶贫标准高出1200元。从去年开始，自治区采取“提质、减量、兜底”措施，低保对象保持稳中有降的态势，到2020保持在100万人左右。由于指标限制，扶持对象有很多应保尽保的人口很难纳入政策兜底范围。这样对没有劳动能力或有劳动能力、没有经营能力的贫困人口就要采取资产收益扶贫，解决其有稳定的收入来源。由于资产收益扶贫是一项新的政策机制，需要大家大胆创新和破题，现在在全区也有一些资产收益创新的做法，比如扎兰屯大甸子村奶牛托养模式、科右前旗金融扶贫景堂模式、五原县联星光伏新村模式等，可供大家学习借鉴。各地可以把财政专项扶贫资金和其它涉农资金投入到设施农业、养殖小区、光伏新村、乡村旅游以及与农牧民有利益联结机制的企业、农牧民专业合作社、能人大户等形成的资产和资金，折股量化给贫困户，让贫困户从中受益。

第六，要保质保量完成异地扶贫搬迁任务。异地扶贫搬迁工程作为“十三五”时期启动的首个重要扶贫工程，在组织实施和运作模式上与过去移民扶贫搬迁工作有很大的不同，提出了更高的要求。今年的异地扶贫搬迁工作要严格按要求确定搬迁对象和搬迁地点。异地搬迁对象为生活在“一方水土养活不了一方人”地区的建档立卡贫困人口，同步搬迁人口的确定为截止到2015年底在户籍所在地连续居住生活满1年以上的本地户籍人口。各地要严格掌握标准，尽可能向山大沟深、交通不便、生态环境恶劣、住房状况差、常住人口较少的嘎查村倾斜，鼓励整村搬迁。

在实际运作中，鼓励各地根据搬迁方式不同采取差别化的补助政策，做到“六个结合”。一是与“十个全覆盖”工程相结合；二是与城镇“去库存”相结合；三是与城镇商品房开发“配建制”相结合，补“人头”不补“砖头”；四是与盘活农村牧区中心村“闲置房”相结合；五是与产业园区建设相结合；六是与“幸福互助院”建设相结合，节约成本。无论采取哪种搬迁方式，底线是确保贫困户不因搬迁背上新的债务，确保不因搬迁引发新的社会矛盾。同时要切实加强对各类项目资金的监督管理，确保专款专用、封闭运行，坚决防止出现挤占挪用、截留贪污等行为，确保资金安全。要严格按照工程质检标准和施工要求抓好工程建设，坚决把好质量关和验收关，确保工程质量安全。

第七，雨露计划项目要紧紧围绕教育扶贫实施。按照“五个一批”分类扶持统计，全区现有80.3万贫困人口中，需通过教育扶贫实现脱贫的贫困人口有6.6万人。据教育部门统计，2015年全区57个贫困旗县初中毕业生中未在当地升学的毕业生1.7万人。王君书记对这项工作很重视，他要求教育、劳动人事、扶贫等有关部门通力合作，把这些孩子找回来，通过参加职业技术教育解决其就业问题。因此，为充分体现精准扶贫原则，今年的雨露计划资金项目要紧紧瞄准建档立卡贫困户中接受中等职业教育和高等职业教育的贫困家庭子女，采取直接补贴到人的方式资助7000人，每人补贴1500元。一是要求各盟市对去年初高中未在当地升学的辍学贫困户家庭子女进行统计，并加强引导和帮扶，资助其接受教育或培训，提高创业就业能力。二是对本盟市需要资助的中、高等职业教育贫困户学生进行审核后上报自治区扶贫办，申请雨露计划资金。自治区根据各地贫困户子女接受中、高等职业教育实际数量安排雨露计划资金。

第八，认真做好2014年和2015年度脱贫验收评估工作。2014年和2015年两年，全区共减少贫困人口77万人，其中，国家标准下45万人。为了确保脱贫人口人均纯收入稳定达到国家扶贫标准、实现“两不愁、三保障”目标，我们近期将以扶贫领导小组文件下发通知，全面部署2014年和2015两年减贫人口脱贫验收工作。验收工作从五一劳动节后开始，分旗县自验、盟市核验、自治区抽验评估三个阶段，6月底前全面完成，为迎接国家验收评估做好准备。这项工作时间紧、任务重、责任大，要求各盟市、旗县党委、政府要高度重视，要制定具体验收评估方案，认真组织各级、各部门开展有关工作。要明确各级各部门的责任分工，强化督查问责，对工作中弄虚作假、违规操作、搞数字脱贫以及不按时完成验收任务的，要严肃问责。对验收评估中没有达到脱贫标准的贫困人口要抓紧落实具体帮扶措施，确保在较短时间内达到脱贫标准。原则上，凡是2014年和2015年脱贫人口中没有得到任何项目扶持的、没有达到脱贫标准的，今年上半年必须边核查边落实具体的扶持措施，不能等到验收完成后再回头扶持。除了我们的扶贫专项资金外，涉农涉牧资金、“十个全覆盖”资金、“三农”补贴资金、社会保障资金等都应纳入到我们的扶贫措施中，统计到我们的贫困户手册里。有些地区的贫困户手册中没有项目覆盖，就是因为没有将这些资金纳入进来，只靠扶贫专项资金来覆盖一定是远远不够的，无偿资金数额也是有限的，想要做到全覆盖还要依靠金融扶贫。

第九，做好建档立卡的后续完善工作。建档立卡工作经过“回头看”反复的比对、纠正得到了各级党委、政府的高度重视，认识有了一定的提高。建档立卡工作是今后脱贫攻坚的基础，所以对于这项工作的认识还要提高。目前，建档立卡工作中还存在一些问题和不足。一是底数不清。现在很多地方对于哪些人是一般农户、哪些人脱贫了、哪些人未脱贫等还没有做到完全准确的统计。二是对识别标准把握不准。比如，有些地方单用收入作为标准，还有些地方把所有审计提出有问题的人口采取“一刀切”的做法，全部剔除，这是不负责任的做法。审计提出有问题的人口我们要经过核查，该保留的保留，该清退的清退。三是基层留存的建档立卡纸质档案资料现在还不够完善，贫困户手册中的内容还不够全面。

还有一项工作，今天审计署对我们下了一道指令。前一段时间我们将比对出来的财政供养人员、经商入股10万元以上的人员进行了核实纠正。今天在对住建部门的信息进行比对时又发现了一些不符合条件的人口。我们已经把这些人口分解到盟市、旗县，你们现在要把这些人员分解到乡镇、嘎查村进行逐户核实，再把核实结果逐级上报到自治区。谁的问题谁负责，如果还是核实不到位或采取“一刀切”的做法，都将承担相应的责任。