2016年扶贫情况通报 第22期

（2016年第22期）

内蒙古自治区扶贫开发（革命老区建设）办公室      2016年5月10日

按： 近日，中央农办领导同志率队赴宁夏平罗县，就插花安置移民和农民“三权”退出机制进行了实地调研。现将调研报告摘编，供参阅。

从插花安置搬迁移民试点实践看农民“三权”退出

——宁夏平罗县易地扶贫搬迁调研报告

宁夏平罗县作为农村改革试验区，利用实施“十二五”生态移民工程契机，积极探索城镇化进程中农民“三权”(土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权)自愿有偿退出机制，初步走出了一条移民安置与“三权”退出相结合，政府移民搬迁成本节约、移民融入当地生产生活加速、农村闲置资源得到有效利用多方共赢的插花安置搬迁移民新路。

一、平罗县插花安置搬迁移民的做法

宁夏是我国移民搬迂的“大省”，20世纪80年代以来，累计搬迁安置移民103.47万人。“十二五”时期，实施生态移民工程，移民搬迁7.88万户34.6万人，其中插花安置搬迁移民2124户11327人。插花安置最早在宁夏中卫市试点，后来主要在毗邻银川市的平罗县实施。

平罗县搬迁移民的插花安置始于2012年，主要考虑是，一方面城镇化进程中部分农民进城后农村房屋闲置，承包地流转缓慢，农民城乡之间“两头跑”，进城务工创业和留守农村种地“两难”，进城农民有“三权”自愿有偿退出和资产资源变现的意愿；另一方面，搬迁移民集中安置需要新建住宅、另辟土地、修建公共基础设施等，安置成本较高，政府据此插花安置移民，有利于利用闲置农房农地资源、节约成本、加快安置。

插花安置主要涉及三个核心环节，即安置地的“三权”退出和集体收储，插花安置移民获得“三权”，并在原来迁出地择机退出“三权”。2012年平罗县出台《农村集体土地和房屋产权自愿退出收储暂行办法》，由县财政出资500万设立收储基金，制定了三种退出方式供农民自愿选择：一是承包经营权在二轮承包期内退出；二是承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权全部永久退出；三是宅基地使用权、房屋所有权和部分承包地同时退出。所退出的产权由村集体收储，所退耕地补偿按照当年土地流转价格年增幅5％的标准进行价值评估，执行期限为二轮承包期内剩余年限，区域不同亩均补偿上限从6400元到12900元不等。对二轮承包期内退出的耕地，村集体预留20％实行短期流转，用于本村退出土地农民生活无保障时重新承包经营；对永久退出全部产权的，一次性享受村集体“三资”收益分配。按照搬迁移民户每户分配5亩水浇地，80平米以上住房和一宗宅基地的安置标准，将插花安置移民确认为村集体经济组织成员，收储补偿费每户12万元左右，资金主要来源于自治区生态移民安置项目。

据统计，平罗县全县144个行政村1044个村庄房屋空置率近40％。截止2015年底，农民自愿有偿退出产权1718户，退出耕地9690亩，分别占农户总数和耕地总数的1.97％和1.02％，户均退出耕地5.64亩，低于平罗县人均耕地面积(6.2亩)。“十二五”期间，平罗县一共安置搬迁移民3913户、21052人，其中插花安置移民1300户、7956人，分别占总安置户数和人数的33.2％和37.8％。“三权”退出方面，选择以上三种退出方式的农户分别占申请退出总数的15％、5％、80％，选择“三权”全部退出的农户比重最小，仅为5％。退出“三权”的农户中，有604人在城镇落户，其中359人参加了被征地农民养老保险，245人参加了城镇职工养老保险。

二、平罗县插花安置搬迁移民的好处

从平罗县移民搬迁的试点成效分析，相对集中安置方式，利用收储的农地、农房进行搬迁移民插花安置，主要有4个方面的好处：

一是有利于节约易地扶贫搬迁的安置成本。据当地测算，集中安置，必须新建住房，配套建设水、电、路、学校、卫生机构、宗教场所等公共设施，户均安置成本通常在20万以上。插花安置，可以直接利用已有进城农户退出的土地、房屋、农机具等，无须配套建设公共设施，户均安置成本大约在14—15万之间，移民安置成本明显节约。

二是有利于搬迁移民加快发展生产实现脱贫。集中安置，往往需要依托产业园区、城镇周边的非农就业资源或新开垦的农地发展生产和就业，搬迁安置的实际效果受工作机会、技能培训和耕地开发情况影响显著。插花安置，分配给插花安置移民的耕地已经是适宜生产的熟地，水利灌溉等农田基础设施齐备，这有利于搬迁移民能够在较短时间内发展农业生产早日实现脱贫。

三是有利于搬迁移民加速融入当地社会。集中安置，意味着新社区建设，一系列社会管理机构、人员、服务需要重新配置。插花安置，移民直接享用已有村庄的教育、卫生、文化等公共服务，安置村庄成熟的村庄治理，有助于搬迁移民加速融入当地的生产生活。

四是有利于盘活农村闲置资源，为农村发展注入新活力。随着城镇化进程加快，农民进城镇后，房屋、宅基地闲置，村庄发展资源存在浪费，通过收储闲置房屋和宅基地安置移民，有利于闲置资产盘活变现，提高农村资源利用率。同时，搬迁移民的迁入，也增加了村集体人口，为农村发展注入了新的生机和活力。

平罗县进行的插花安置搬迁移民试点，为易地扶贫搬迁走出了一条新路，为农民“三权”退出探索了一些办法，取得了阶段性成效，积累了一定的经验。但是，实施插花安置搬迁移民，有一个基本前提，必须得有进城农户自愿退出“三权”，必须得建立一系列农民“三权”有偿退出的机制。

三、插花安置搬迁移民制度性问题的探讨

从平罗县试点实践看，插花安置搬迁移民进展不如预期，主要是存在“两低”现象，一是进城农民自愿退出“三权”的比例低。截止2015年底，平罗县每个行政村申请退出集体产权的农户数接近12户，但是“三权”完整退出的，仅占到产权退出总数的5％，平均一个行政村不到1户农户选择完全退出；二是进城农户在城市落户率低。平罗县进城农户真正落下户口的，大概只占退出“三权"总人口的不到10％。“两地"现象的出现，正是折射了潜在的制度创新需求。

——关于进城农民“三权”退出制度。要让进城农民自愿退出“三权”，必须同时满足两个条件，一是进城农民在城镇落户，并同等享受城镇公共服务。平罗县在县域范围内，基本满足了这一条件，但出了平罗县，这一条件还无法满足，表明国家推进城镇化的政策措施还有待于下功夫抓好落实；二是进城农民“三权”退出，需要解决退给谁、怎么退，以及有偿退出。的补偿标准等问题。平罗县出台了《农村集体土地和房屋产权自愿退出收储暂行办法》，初步探索出村集体经济组织收储、政府用生态移民资金补偿的路子。但是，从承包经营权退出的估价办法看，主要依据土地经营权流转价格和二轮承包期内剩余年限，这说明农户退出的是经营权，本质上只是经营权流转，承包权并没有真正退出。“长久不变”具体政策一出台，有可能引发已退出承包经营权的农户回村要说法。宅基地使用权、集体收益分配权的退出，面临着现在没有市场、政府定价，今后一旦形成市场、价格上升，也会出现退出农户回村算旧账的问题。同时，已经退出“三权”的农户，普遍反映“三权”退出与国家征地相比，补偿标准显得太低，要求按同地段征地标准给予补偿。

对此建议，一是抓紧推进农村集体产权制度改革，当务之急是抓好确权登记颁证和集体资产清产核资、股权量化等基础性工作，尽快明确“长久不变”的具体政策含义。二是推进农民“三权”退出试点，可考虑结合实施易地扶贫搬迁工程，适时扩大试点范围，适度放宽政策限制，借鉴征地补偿安置办法，积极探索农民“三权”市场化退出机制。三是加快落实推进城镇化的政策措施，让符合条件的转移农民尽快在城镇安家落户、变为市民。四是抓住实施易地移民搬迁工程的机遇，可以在土地资源短缺、集中安置移民困难、进城农民有退出“三权”意愿的地区，借鉴平罗县试点经验，推行政府主导的插花安置搬迁移民。

——关于易地搬迁农户“三权”退出与“新三杈”获得制度。平罗县在插花安置搬迁移民试点中，制度设计是搬迁农户退出原集体经济组织的“三权”，在迁入地重新获得“三权”，也就是“老三权”置换“新三权”。国家用生态搬迁资金或易地扶贫搬迁资金，把迁出地集体所有的各类土地征收为国有土地，作为生态建设用地；搬迁农户用国家补偿资金再到迁入地换取“新三权”，并成为当地集体经济组织成员。这里涉及两项制度安排，一是国家征地制度，以往国家征地主要为了城市建设和水电路等项目建设，已经形成了一套征地补偿安置制度，并正在进一步改革完善；现在国家征地主要为了扶贫搬迁和生态建设，这是个新生事物，如何补偿安置，需要探索相应的制度安排，并纳入生态文明建设总体制度设计。二是“农迁农”制度，搬迁农户在迁出地退出“三权”，在迁入地重新获得“三权”，实际上是“农迁农”，与现行法律规定不符(农村集体土地属本集体组织成员集体所有)，与现在农村集体产权制度改革的政策不一致(保持农村集体经济组织的区域性和封闭性)。这就要求在推进农村集体产权制度改革中，对“农迁农"预留法律和政策空间，并作出相应的制度安排。

(根据中央农办有关材料整理)

重庆市探索扶贫对象退出验收新机制

重庆市积极探索创新贫困退出工作方法和体系，坚持成熟一个，验收一个的原则，既不拖延，也不急躁，探索出“3456”工作方法，建立扶贫对象退出验收新机制，确保扶贫对象真实脱贫、稳定脱贫。

一、严格三个验收标准

相继出台了《重庆市关于建立扶贫开发工作对象退出机制的实施方案》、《重庆市扶贫开发工作对象退出检查验收暂行办法》等文件，对贫困人口、贫困村、贫困县的退出标准作出明确规定：一是贫困人口的家庭年人均纯收入达到3000元以上，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。二是贫困村贫困发生率降低到3％以下。三是扶贫开发工作重点区县贫困发生率降低到3％以下。

二、实行四种验收方式

在逐级逐村逐户自查的基础上，形成“四位一体"的检查验收工作方式。一是区县自查。坚持区县主体责任，由各区县党委政府统筹组织开展自查验收。在各村、乡镇和区县逐级逐户核算收入、自查验收、群众签字确认并公示的基础上，向市扶贫开发领导小组提出检查验收申请。二是市级验收。由市扶贫开发领导小组办公室牵头组织交叉检查验收。检查验收严格坚持“谁检查、谁把关、谁负责"的原则。同时，邀请党代表、人大代表、政协委员各1名全程参与监督检查验收。三是第三方评估。委托重庆市社科院、重庆市社情民意调查中，心，对当年整体脱贫摘帽的重点区县独立开展第三方评估。重点围绕脱贫攻坚工作总体状况、脱贫人口收入支出及生产生活基本状况、脱贫村基础设施建设和公共服务等情况以及精准扶贫政策落实情况等进行实地、独立、综合评估。四是民意调查。委托重庆市社情民意调查中心开展全市扶贫脱贫满意度调查。重点调查贫困户对扶贫帮扶工作的认可度，同时测评贫困户对基本公共服务的满意度。

三、明确五个验收内容

一是看贫困户收入。算贫困家庭脱贫前后的对比账；算贫困家庭收入来源的结构账；算贫困家庭持续脱贫的增收账；算住房医保教育等精准政策措施落实的效益账。二是看贫困村变化。在对贫困村贫困发生率进行认真比对核实的基础上，通过群众座谈、实地查看等方式，了解贫困村基础设施、产业发展、公共服务、社会保障等方面的变化情况。三是看帮扶工作是否到位。调查了解驻村工作队人员到位情况，制定脱贫规划情况，精准脱贫项目落实情况，村务工作熟悉情况，群众对驻村工作队认可情况等。四是看脱贫程序是否合规。实地查看了解贫困户脱贫是否严格执行了民主评议、逐户核实、签字确认、公示公告等程序，贫困村脱贫是否严格执行了入村调查、摸底核算、公示公告等程序。五是看资料是否齐全。查看贫困户、贫困村脱贫资料的收集、整理和归档工作，是否做到一户一册、一村一档，资料是否详实齐全，数据是否真实，管理是否完善，保存是否完好。

四、遵守六个验收程序

一是随机抽样确定调查对象。按照随机原则，采用典型抽样与多阶段分层随机抽样的方法，统一抽取检查验收的贫困村和贫困户，并对乡镇、村、户名单进行密封，验收组必须在党代表、人大代表和政协委员的见证下启封。二是召开见面会议。专题听取相关区县脱贫攻坚工作情况汇报，重点了解各区县精准扶贫工作推进情况、资源整合投入情况、建档立卡信息系统动态管理情况、到户帮扶措施制定落实情况、社会力量参与情况等。三是检查验收分组。按照抽取的乡镇、村，根据线路安排，由各检查验收组组长进行分组。党代表、人大代表、政协委员加入各小组，参与检查验收并进行现场监督。四是进村入户调查。实地走访脱贫户，入户核实收入状况，实地查看住房是否安全、增收渠道是否稳定、教育医疗是否有保障，填写《脱贫越线人口抽查验收情况表》。同时，在贫困村召开座谈会，了解该村脱贫攻坚工作开展情况，实地查看贫困村基础设施、产业发展、公共服务等情况，填写《脱贫销号村抽查验收情况表》。五是汇总反馈情况。各检查验收小组及时汇总检查验收情况，向检查验收组组长反馈。如发现有贫困户或贫困村未达到验收标准的，由验收组组长通知区县立即整改，整改完毕后及时复查。六是作出验收结论。检查验收组根据实际情况作出验收结论，并向市扶贫领导小组办公室书面报告。

(根据重庆市有关材料整理)

重庆市“五重保障”破解贫困户因病致贫返贫难题

重庆市因病致贫14万户、42万人，分别占贫困户数的29．05％、占贫困人口总数的25．32％，是脱贫路上的最大“拦路虎”。“大病拖、小病扛”，“不上医院贫困、上医院更贫困”的现象在贫困农村仍然较为突出。去年以来，重庆市坚持问题导向、定向发力、精准施策，综合运用政府、市场、社会的手段，建立完善针对贫困人口的城乡居民合作医疗、大病医疗保险、补充商业保险、大病医疗救助相衔接的医疗保障制度，切实减轻贫困群众看病就医负担，有效破解了因病致贫返贫难题。

一、落实政策性保障，资助贫困户参加城乡居民合作医保

安排部分财政资金，资助因病致贫的贫困户参保参合，并逐步提高缴费标准，确保农村参合率达95％以上。同时，提高基本医保报销比例，除门槛费外，一级及以下定点医疗机构按照一档80％、二档85％比例报销，二级定点医疗机构报销比例分别是60％、65％，三级定点医疗机构分别是40％、45％，全年报销封顶线一档8万元、二档12万元。同时，探索建立农村分级诊疗制度，为需转诊的贫困患者建立转诊“绿色通道”。各级医疗机构在贫困人口诊疗过程中，优先使用医保目录内的药品和耗材，控制患者次均费用，降低自付费用。探求建立先诊疗后付费制度，贫困群众到基层医疗机构就医先免费入院诊疗，出院时经医保、医疗救助结算后再收取其费用。

二、落实普惠性保障，全面推行城乡居民大病医疗保险

委托商业保险机构开展大病医疗保险，包括贫困户在内的所有城乡居民医保参保人员不用额外缴费，就能自动享受城乡居民大病保险待遇，实现自付费用的“二次报销”。2015年，市级按每人25元的补助标准，免费为城乡居民购买大病保险。参保人在住院和特殊疾病中的重大疾病门诊，发生属于居民医保基金报销范围的医疗费用，由居民医保基金按规定比例支付后的自付费用超过一定数额的，由大病保险基金按照不低于50％的标准给予补偿。按照起付标准不同，报销分三段累进补偿，起付标准10万元以内、10万元至20万元、20万元以上的，分别按40％、50％、60％进行报销，最高可补偿20万元，参保年度赔付费用不得低于参保资金的85％。

三、落实补充性保障，免费为贫困户购买小额意外保险和大病医疗补充保险

安排财政专项扶贫资金2110万元，募集社会捐赠资金300万元，采取政府购买服务的方式，委托商业保险机构，为48.2万贫困户购买农村扶贫小额保险，实现所有贫困户全覆盖。农村扶贫小额保险主要为参保贫困户因意外伤害导致的死亡、残疾、III度烧伤、伤害而产生的医药费用提供保险保障，每户死亡或伤残赔付最高8万元，意外医疗每户最高8000元，在一定程度上减轻了贫困户因意外产生的经济负担。截止2016年2月底，共发生理赔案件2211起，赔付金额1083.4万元，实施半年来赔付率已达45％。同时，在城乡基本医保、大病保险的基础上，安排市级财政扶贫资金2330万元，为年满18周岁的贫困人口共计130万人购买大病医疗补充保险，每人每年保险费为18元。保险期间内，参保贫困户在城乡基本医疗保险和大病保险报销后、属医保报销范围的自付医疗费用，承保机构按20％赔付比例给付保险金，最高保额为20万／人。

四、落实救助性保障，将贫困户纳入大病医疗救助范围

将因病致贫农村建档立卡贫困户患者全部纳入医疗救助对象范围，享受资助参保、普通疾病救助、重大疾病救助等医疗救助政策待遇。对重特大疾病医疗救助中的特殊病种和大额费用，医疗费用经医疗保险报销后，属于医疗保险政策范围内的自付费用，按不低于50％的比例救助，从而将贫困人口大病医疗自付比例降低到20％以下。到2015年底，全市有17.4万建卡贫困人口纳入大病医疗救助体系。同时，鼓励区县加大医疗救助力度。

五、落实兜底性保障，建立贫困户医疗救助基金

组织开展建档立卡贫困户中患病人员病情调查专项，建立健全贫困户健康档案和管理台账。针对贫困户一部分医疗费用不在医保报销范围而无法得到资助的情况，建立贫困户大病救助专项资金，构筑贫困户医疗保障的最后一道防线。贫困户大病救助项目直接针对贫困家庭补助，救助对象发生大额医疗费用，扣除城乡居民合作医疗保险、城乡居民大病保险、医疗救助、贫困户大病医疗补充保险报销费用后，自付部分金额在1万元以上的，均可申请贫困户大病救助项目资金。补助标准为每户每年3000至8000元。同时，组织卫生系统建立医疗救助专项资金，目前金额达6000余万元，资助贫困人口就医13.4万人次。

(根据重庆市有关材料整理)