立法保护：让元上都遗址“挺直腰杆”!
历经岁月沧桑的元上都遗址
文·摄影/记者 张泊寒
7月，内蒙古大草原到了最美的季节。锡林郭勒盟正蓝旗金莲川变成了一望无垠的花的海洋，怒放的金莲花随风摇曳，百灵鸟展翅争鸣。元上都遗址游人如织，中外游客对这座“拥抱着巨大文明的废墟”叹为观止，想象着她昔日的雄姿与辉煌。
经自治区人大常委会审议、表决通过，《内蒙古自治区元上都遗址保护条例》7月1日起施行。这是自治区人大常委会为传承人类文明，履行中国对联合国教科文组织作出的“守护全人类共同遗产”的庄严承诺而进行的立法。有了这部法规的保护，元上都遗址的腰杆挺得更直了!
立法承诺提上议事日程
北京时间2012年6月29日22时23分，俄罗斯圣彼得堡冬宫会议中心斯莫尔尼宫。在联合国教科文组织世界遗产委员会第36届世界遗产大会上，经表决通过，元上都遗址被列入《世界遗产名录》!消息传到内蒙古，广袤的草原上一片欢腾!
元上都遗址申遗成功，实现了内蒙古世界遗产零的突破!
元上都遗址是中国北方草原著名的元代都城遗址，坐落在正蓝旗和多伦县境内。1256年，忽必烈命刘秉忠在金莲川“相地形、建城郭”，历时4年建成，命名“开平府”，即上都。作为陪都，元上都一直是元朝的政治、经济、军事、文化中心，忽必烈等皇帝在这里号令天下。元上都曾因马可波罗的游记而享誉世界。元末，元上都毁于战火，成为一座“拥抱着巨大文明的废墟”。
申遗成功，内蒙古没有忘记向联合国教科文组织作出的“切实履行守护全人类共同遗产——元上都遗址”的庄严承诺。
2014年9月18日，自治区党委、人大、政府、政协和锡林郭勒盟行署、政协举行“元上都遗址申遗后管理体制和法规建设”专题协商。“目前遗址的管理体制和法规建设相对滞后，致使遗址保护工作存在很多困难。我们要以对世界文化遗产保护工作高度负责的态度，继续发扬申遗精神，做好元上都遗址的保护和可持续发展工作。要加快立法进度，自治区人大已将《内蒙古自治区元上都遗址保护条例》(以下简称：《条例》或《条例(草案)》)列入5年规划，如果条件成熟，希望尽快列入立法审议项目，争取早日把元上都遗址保护纳入到法规范畴。”在专题协商会上，自治区政协主席任亚平说。
“根据联合国教科文组织《保护世界文化与自然遗产公约》的要求，列入世界遗产名录的所有遗产必须有长期的、充分的规范性立法措施确保其存在和得到保护。为了更好地保护管理元上都遗址，传承人类文明，履行中国对联合国教科文组织的承诺，根据文物保护法等国家有关法律、法规，结合元上都遗址保护实际，亟需制定《条例》。”自治区人大常委会教科文卫工作委员会主任博彦说。
引进第三方起草草案
2015年1月8日，自治区人大常委会将《条例》列入2015年立法计划。
《条例(草案)》是自治区人大常委会首次委托有关专业单位研究起草的法规。
“《条例(草案)》是委托内蒙古自治区社科院起草的我区第一部地方性法规草案，是自治区享有地方立法权30多年来引入第三方起草法规草案工作模式的一次探索，是充分发挥人大及其常委会在立法中主导作用的一次新尝试，是自治区人大常委会在推动科学立法方面的一次重要举措。”自治区人大常委会教科文卫工作委员会主任博彦说。
自治区人大常委会非常重视此次委托第三方起草法规案工作。2015年4月14日，自治区人大常委会副主任吴团英率自治区人大常委会执法检查组前往锡林郭勒盟检查指导《条例(草案)》的起草工作。
2015年7月16日，自治区社科院、自治区政府法制办、锡林郭勒盟行署在呼和浩特召开会议，对《条例(草案)》进行了论证。2015年7月28日，自治区人大常委会教科文卫委员会主任博彦一行到正蓝旗，对《条例(草案)》起草工作进行了立法调研。
2015年11月11日，经自治区政府常务会议研究，原则通过了《条例(草案)》，并提交自治区人大常委会审议。自治区人大常委会第十九次会议对《条例(草案)》进行了初次审议。2016年4月6日，自治区人大常委会办公厅发出《关于<条例(草案)>公开听取意见的公告》，将《条例(草案)》及说明全文公布，广泛听取了社会各方面意见。
2016年4月13日，自治区人大常委会副主任廉素率自治区人大常委会《条例(草案)》立法调研组前往正蓝旗进行立法调研。“要进一步将《条例(草案)》修改好、完善好，将各方面意见整理归纳，进行合理吸纳，由自治区人大常委会再次审议……”在立法调研座谈会上，自治区人大常委会副主任廉素要求。
5月30日，自治区人大常委会第二十二次会议表决通过了《条例(草案)》。
保护遗址有法可依了
元上都遗址保护是自治区人大常委会本次立法的核心内容。《条例》确立了“元上都遗址保护管理工作贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针，确保遗址的真实性和完整性。”
《条例》首次以地方性法规的方式，明确了元上都遗址的具体位置与保护范围：“元上都遗址是指位于内蒙古自治区锡林郭勒盟正蓝旗和多伦县境内的以元上都都城遗址为核心的文物遗存，包括城址、祭祀遗址、墓葬区以及行宫遗址。”
“本条例适用于元上都遗址及其周边生态、人文环境的保护、管理和利用。”《条例》规定，“元上都遗址保护范围内已经开垦的草原，应当退耕还草。建设控制地带内原居住单位和个人，应当严格保护、科学管理、合理利用自然资源，坚持草畜平衡，不得超载过牧。”
《条例》对元上都遗址保护对象作了界定，“元上都遗址的保护对象包括物质文化遗产、非物质文化遗产、自然环境：(一)物质文化遗产包括宫城、皇城、外城、关厢、铁幡竿渠、东凉亭及羊群庙祭祀遗址、卧牛石墓地、砧子山墓地、一棵树墓地等;(二)非物质文化遗产包括与元上都遗址相关的祭敖包、民歌、传说、蒙古语标准音等;(三)自然环境包括上都河水系、龙岗山和金莲川草原以及区域内湿地、沙地、森林、草原、湖泊等。”
根据规定，在元上都遗址保护范围和建设控制地带内，禁止“擅自移动、拆除或者污损破坏标志说明、界桩等保护设施;擅自进行采矿、采土、采砂、采石等活动;从事产生工业粉尘、废气、废渣、废水、噪声等环境污染的生产活动;砍伐或者损坏树木、挖掘药材及采集动植物标本等活动;围堵填塞河道、填埋排干湿地以及其他可能损害地质地貌的行为;其他破坏、损坏文物和危害遗址的行为。”
《世界文化遗产保护管理办法》规定县级以上地方人民政府应当将世界文化遗产保护和管理所需的经费纳入本级财政预算。从元上都遗址的重要程度、财力保障实际等因素考虑，保护元上都遗址不仅仅是锡林郭勒盟和正蓝旗、多伦县的职责，更是自治区的职责。因此《条例》规定，“自治区人民政府、锡林郭勒盟行政公署及元上都遗址所在地旗县人民政府应当将元上都遗址保护经费纳入财政预算。”
合理利用元上都遗址，能够进一步提升元上都遗址本身的文物价值，传承和弘扬民族文化，扩大遗址在全国乃至世界的影响。为此，《条例》对元上都遗址出土文物的管理、展示以及在保护范围和控制地带开设服务项目，开展旅游活动都作了相关规定：“元上都遗址出土的文物，应当登记造册，妥善保管，经文物行政部门批准后，由元上都遗址博物馆收藏，除需要特殊保护的文物外，应当免费向公众展示。”“在元上都遗址保护范围和建设控制地带内开设服务项目，应当遵循公开、公平、公正和公共利益优先原则。鼓励当地居民从事与元上都遗址有关的旅游服务业。”“元上都遗址应当严格控制环境容量和游客接待规模，适度发展元上都遗址旅游，并为游客配备无障碍设施和必要的医疗服务等设施。”“在元上都遗址保护范围内拍摄电影、电视剧、专业录像或者专业摄影，应当确保文物和环境安全;需要相关部门批准的，按照国家和自治区有关规定办理。”
《条例》还对元上都文化遗产管理机构的主要职责进行了明确，并赋予其“依法查处破坏元上都遗址及保护设施的违法行为”的权力。
根据国际惯例，国家文物局世界遗产司将把《条例》法规文件报备联合国教科文组织。
“自治区人民政府、锡林郭勒盟行署和有关部门要抓好法规的贯彻落实工作，自治区人大常委会将继续关注和监督法规的实施，以实际行动维护国家法制统一、尊严、权威。”《条例》表决通过后，自治区人大常委会要求。