内食药监法函〔2015〕445号 关于2015年全区食品药品监督管理系统执法案卷评查工作情况的通报

各盟市食品药品监督管理局，满洲里市、二连浩特市食品药品监督管理局，自治区局机关处室局、各直属单位：

2015年11月5日至9日，自治区食品药品监督管理局抽调盟市食品药品监督管理局法制工作业务骨干，组成全区食品药品监管系统行政执法案卷评查组，按照《内蒙古自治区食品药品监管系统行政处罚案卷评查内容和评分标准》和《内蒙古自治区食药监管系统行政许可案卷评查内容和评分标准》要求，对我局系统82卷执法案卷的执法办案程序、实体、文书使用制作及立卷归档等情况进行了评查。现将评查结果通报如下：

一、主要特点

此次共评查14个盟市（含满洲里市、二连浩特市）局和自治区局相关处室局执法案卷82卷，其中90分以上案卷14卷、80—90分案卷61卷、60—80分案卷7卷。从评查情况看，各盟市局、自治区局机关处室局在日常工作中严格依照“四品一械”相关法律法规和《行政处罚法》、《行政许可法》要求，履行法定职责、法定程序等规定，办理行政许可、实施行政处罚；对此次案卷评查工作认识明确，按照统一部署，组织得力，落实责任到位，紧紧围绕案卷内容的完整性、证据的充分性、案卷的整洁性、文书的规范性等要求，对2014年以来办结的行政许可、行政处罚类案卷认真开展专项评查，完善案卷资料，及时整改，进一步健全长效机制，做到了行政许可、行政处罚的主体合法、程序合法、认定事实清楚、证据资料确凿、适用法律准确、自由裁量适当、文书制作规范、案卷归档及时。具体表现为：一是执法程序规范合法。多数盟市局能够严格按照法定程序执法，对群众举报、领导批转的案件能及时立案，做到亮证执法、认真调查、准确取证；对重大案件实行集体讨论，严格执行处罚决定审批、告知、送达等程序，行政执法程序比较规范。二是实体内容完整有效。多数盟市局坚持把实体内容作为行政执法的重点，高度重视实体的有效性和完整性，采用现场拍照、证据保全等方式取证，深度开展调查，认真记载笔录，调查取证质量较高，确保了公开、公平、公正执法。三是自由裁量幅度适当。多数盟市局认真研究自由裁量权幅度，坚持以法律为准绳，制定具体的自由裁量实施办法，细化执行标准，慎重作出处罚决定；对案情较大的，充分发挥案件审查委员会合议作用，认真研究、力争定性准确，以确保符合自由裁量规定。

二、存在的问题

总体看，各盟市局经过不断规范，多数案卷基本符合评查标准，但也存在一些问题和不足。

（一）关于行政许可案卷

1.行政许可办理不尽规范。有些行政许可在办理过程中不使用格式文本，对申请人提交材料的真实性表述和提交人是否签字等要求把关不严，未向申请人出具许可申请受理通知书、准予行政许可决定书。

2.行政许可案卷立卷不够规范。未按行政执法文书目录顺序排序，装订顺序混乱，有的将监管部门的补正材料告知书、受理决定书等执法文书直接装订到企业生产许可申请书内。

3.许可类文书送达不规范。比如在送达许可证书时，有的没有使用送达回证文书。

（二）关于行政处罚案件

1.事实和证据方面

（1）现场检查笔录制作过于简单，不能客观、全面反映检查发现的问题和涉案待查待证问题。比如，现场检查笔录不在检查现场制作，对案件违法所得未作计算和记载，对涉案商品种类、数量、产地、品名、日期等情况表述不清，将当事人与见证人混淆，将多个检查对象的现场检查情况记录在同一份现场检查笔录中；询问笔录和现场检查笔录不能相互衔接，对涉案商品数量、价格的记录，存在现场笔录、询问笔录、相关证据不一致现象，不能客观反映待查待证违法事实或不能相互印证；对当事人非法经营额的记录，存在笔录、调查终结报告行政处罚决定不相一致、表述错误现象等。

（2）证据提取不规范，证据取得不合法。比如，不标明证据提取时间，笔录内容作出修改或纠正的地方没有手 [nicai6]   印或印章，当事人主体资格等相关材料以及票据帐簿等证据上不加盖印章或没有证据提供人、提取人信息，提取的现场照片未经当事人确认，授权书内容不翔实、授权权限不明晰、授权程序不完备，申请延期缴纳罚款书不加盖涉案企业公章等。

2.处罚与自由裁量权方面

（1）在调查终结报告中，对诸如行政处罚种类、幅度、数额等，不提出具体的行政处罚建议。在调查终结报告和行政处罚决定书中，对行使自由裁量权的依据、理由等，不进行引证。

（2）行政处罚决定未正确适用或全面执行法律条款。罚则中规定先予警告、责令改正的如无其他情形不应直接适用罚款等更重处罚；对法定处罚种类任意删减适用，罚则中规定了罚款、没收违法所得等几种并处处罚种类的，只选择性地适用罚款一种行政处罚种类。

（3）行使处罚自由裁量权失当，存在与案件已查明事实不对称的畸轻、畸重处罚。

（4）个案存在适用法律法规规章不正确现象。

3.程序履行方面

（1）无法制机构合法性审核意见。

（2）执行行政处罚告知或听证程序不规范。比如，作出行政处罚决定前未事先告知当事人，行政处罚事先告知或听证告知时间未到即下达行政处罚决定书；由于未取证营业执照不能确认当事人的性质，导致应该适用听证程序的而未适用听证程序。

（3）行政强制措施执行不规范。一是采取强制措施超期后未申请延期或未解除。二是行政强制措施与行政处罚未衔接，未直接将扣押物品在处罚时转化为没收。三是在实施行政强制措施的审批表或决定书中，适用法律条款不正确或未明确具体的强制措施种类。

（4）期限执行不严格。一是未到责令改正期限即进行处罚。二是不按新《行政诉讼法》规定的诉讼时效告知当事人诉讼期限。

（5）其他方面。一是复议机关告知错误，漏写或错写复议机关。二是文书送达违法，送达人由一名执法人员签字。

4.文书制作和案卷装订方面

（1）执法文书使用不规范，新旧执法文书混用，部分文书送达未使用送达回执。

（2）文书制作不规范。案由书写不规范，现场检查笔录、陈述申辩笔录终了处无当事人对笔录内容真实性确认意见，文书首部检查人与正文出示执法证件表明身份记录的人员不统一，处罚决定书中未引用处罚依据的具体法条及内容；查封扣押依据引用法条错误；审批类文书仅有相关人员签名而未签署意见，立案审批表不指定案件承办人员，受理、审批时限超时；调查终结报告内容或行政处罚决定书书写制作过于简单，说理不充分等。

（3）案卷装订不规范。未按规定区分正副卷，未按规定和统一标准对文书进行归类归档装订，案卷封面制作不规范,  未填写案卷保管期限，案卷和卷宗目录项目缺失，未按要求编写页码，装订顺序倒置，罚款票据未按法律文书要求复印入卷，有的证据材料复印件缺少当事人签名或未加盖提供单位印章，档案资料缺少备考表。

三、下一步工作要求

对行政执法案卷评查发现的问题，各盟市局、自治区局机关各相关处室局要高度重视，采取有效措施，落实工作责任，认真整改完善，全面提高行政执法工作质量和效率。

一要抓好整改落实，提升案卷管理水平。各盟市局、自治区局机关各相关处室局要充分认识案卷评查活动对规范行政执法行为、提高依法行政水平的重要意义，以这次案卷评查为契机，进行一次全面检查，对照行政执法案卷评查标准，从中发现问题，认真查找原因，立行立改，切实做好每个案件第一手资料的收集、整理、立卷和归档工作，做到一案一卷，确保文书材料详尽完备，卷宗纸张规格统一。

二要加强队伍建设，不断提高执法人员依法行政的能力和水平。各盟市局、局机关各相关处室局要加强对行政执法人员上岗前的法律专业知识培训，严格贯彻执行《行政许可法》和《行政处罚法》等法律法规，定期组织开展优秀行政执法案卷观摩学习，着力提高行政执法人员对法律法规规章条文的学习理解能力、对行政违法行为的调查取证和分析判断能力、对行政执法文书的制作运用能力，切实解决执法人员法律专业知识不精、运用法律不熟练、遇到问题凭主观意志办事等问题，切实增强执法人员的行政执法能力。建立培训制度，制定自治区局年度培训计划，多措并举，分层级分层次针对执法人员开展相关执法培训。例如，局长班侧重于普及依法行政理念、提升依法决策能力；环节干部班侧重于强化业务知识、拓展监管领域和提升监管能力；普通执法人员班侧重于具体执法案件查办技能技巧培训。

三要规范执法行为，提高行政执法质量。各盟市局、局机关各相关处室局要坚持依法行政，高度重视实体取证，严格规范执法程序，坚持公平公正执法，确保行政执法的主体资格、事实根据、法律依据、执法程序等符合法律规定，并从具体个案入手，理清办案思路，掌握办案技巧，注重办案细节，细化行政处罚条件，科学设定自由裁量权幅度，切实做到执法程序和执法实体并重，不断提高办案质量。

四是强化执法监督，促进行政执法水平不断提高。按照执法统一的原则，采取上级督查、异地互查、现场检查、个案指定管辖、抽调专业执法骨干进行专项执法检查等各种形式，开展执法监督检查，提高全系统行政执法水平。

同时，建立健全自治区局有关执法程序制度，特别是规范执法程序、规范执法文书使用、规范案卷装订等方面的制度，建立全区统一的执法程序、统一的执法文书、统一的案卷立卷归档标准，将行政许可、行政处罚优秀案卷制成模板，网上推送，供行政执法人员参照执行。

要求各盟市局法制机构牵头，自治区局机关相关处室局明确一人具体负责，进行自查、整改，并将落实情况2016年3月15日前报自治区局法制处。

内蒙古自治区食品药品监督管理局

                                            2015年12月30日