（内食药监函〔2017〕342号）内蒙古自治区食品药品监督管理局关于2017年全区食品药品监督管理系统行政执法案卷抽查考评情况的通报

各盟市食品药品监督管理局：

为贯彻落实全国食品药品监管法制工作会议和全区食品药品监管法制工作会议精神，按照建设法治政府部门和自治区政府关于开展“规范行政处罚督查月”活动的要求，2017年6月23日—7月1日，自治区局分3个行政执法案卷抽查考评工作组，对赤峰市、锡林郭勒盟、巴彦淖尔市、鄂尔多斯市、乌海市、阿拉善盟等6个盟市局及14个旗县（市、区）局的142卷行政执法案卷进行了抽查考评，并听取了上述单位落实全区食品药品监管法制工作会议精神、开展行政执法普法工作及推行法律顾问情况汇报，就存在的问题及工作建议进行了座谈交流。现将有关情况通报如下：

一、建设法治政府部门和贯彻落实全区食品药品监管法制会议精神情况

从抽查情况看，各盟市局高度重视全区食品药品监管法制工作会议的贯彻落实工作，传达学习自治区局领导讲话精神，明确会议要求的各项任务，全面安排部署法制工作。各盟市局在建设食品药品监管法治政府部门方面做了大量工作。

一是加大推进行政审批制度改革工作力度。如，赤峰市局2017年初对市本级的22项行政许可和非行政许可事项重新进行事权划分，向旗县（市、区）下放14项。

二是加强普法宣传培训工作。如，巴彦淖尔市局与浙江大学联合举办培训班，组织培训旗县（市、区）食品药品监管人员211人次，取得了良好效果。各盟市还通过举办法律法规知识竞赛、开办网上法制咨询平台、发布典型案例、解答执法疑难问题等方式，加强监管人员执法能力建设。

三是法制机构建设逐步加强。锡林郭勒盟局高度重视法制机构建设和法制人员配备，法制科室3人中2人为新考录法律专业人员，有2人取得法律职业资格（其中1人具备蒙语法律职业资格）。

四是创新执法方式。如，乌海市局整合各科室及市区所三级执法人员，建立市、区、所三级食品药品稽查联动协查机制，形成全市食品药品系统人人能办案的“大稽查”工作格局。

五是重视法律顾问配置工作。上述6个盟市局都聘请了常年法律顾问。

二、行政执法案卷抽查考评情况

总的看，上述6个盟市局及14个旗县（市、区）局能够按照程序法和实体法的规定办理行政许可审批事项和行政处罚案件，并按照“一案一卷”的原则对行政许可审批事项和行政处罚案件进行立卷归档，行政执法案卷整体制作水平有了较为明显的提高，执法规范化建设进一步加快。从实际抽查情况看，盟市局行政处罚案件办理质量较高，部分旗县的行政许可事项办理能够严格执行行政许可法和食品药品行政许可管理办法的规定，比较规范地使用和制作各类文书。

（一）评出的优秀案卷

此次行政执法案卷抽查考评评出优秀案卷4卷，分别是：赤峰市局对内蒙古独伊佳食品有限公司的行政许可案卷，巴彦淖尔市五原县局对五原县大旺粮油批发门市的行政许可案卷，巴彦淖尔市局对巴彦淖尔市天力康医疗器械有限责任公司经营未经注册三类医疗器械的行政处罚案卷，赤峰市局对赤峰民权药业有限责任公司的行政处罚案卷。

对上述优秀案卷予以通报表扬。

（二）行政许可案卷存在的问题

1.实施行政许可不规范。一是在申请材料不齐全的情况下，受理申请人的许可申请并作出准予许可的决定；二是要求行政许可申请人提交许可标准规定外的申请材料，增加申请人的义务；三是行政许可审批和送达许可证书时限超期。

2.行政许可文书使用不规范。一是受理行政许可申请不向申请人出具行政许可申请受理决定书；二是现场核查不制作现场核查记录；三是行政许可事项审批过程不制作许可审批表；四是作出同意开办审批决定不制作准予许可决定书或者不向申请人送达；五是送达许可证书不使用送达回执。

不规范使用执法文书的问题在药品医疗器械经营许可审批方面比较突出。

3.行政许可案卷立卷归档标准不统一。一是文书制作和案卷装订，未按规定规范立卷；二是未按执法文书目录顺序排序，装订顺序混乱；三是执法文书使用不规范，新旧执法文书混用，部分文书送达未使用送达回执。

由于目前全区没有统一的许可案卷立卷归档管理办法，各地区只能根据各自的理解，装订各种许可材料和设计案卷封面、目录，对办理完毕的许可事项进行立卷归档。

（三）行政处罚案卷存在的问题

1.违法事实的认定方面。一是案件不能围绕违法行为构成要素展开调查询问和现场检查，无论何种性质的案件，调查询问笔录基本都以“违法产品从什么地方购进、购进多少、销售多少、是否有票据和记录”的模式进行调查询问；二是现场检查笔录制作过于简单，不能客观全面反映检查发现问题或涉案待查待证问题；三是现场检查笔录记录的检查情况与调查询问的内容不能相互印证、紧密衔接，没有形成完整的证据链；四是案情较复杂的案件也仅有一份现场检查笔录和一份调查询问笔录；五是案件违法所得计算错误，参照食品方面违法所得的计算依据来计算药品的违法所得。

2.违法事实的定性方面。个别案件存在定性错误的情况，将带有包装的食用农产品错误认定为预包装食品，将食品经营者错误认定为食品经营企业，违法主体和涉案物品定性的错误直接导致违法事实定性错误。

3.证据固定方面。有的案件提取证据不规范，当事人提供的违法主体资质材料、涉案物品的购销票据和相关记录及现场照片等证据材料，未经当事人确认签名并签署材料真实性的确认意见；有的案件当事人主体资格相关材料及票据帐簿等证据索取不全；有的案件授权书授权权限不清楚或无授权委托而接受检查、询问、签署法律文书。

4.程序的适用方面。有的案件虽然调取了当事人的营业执照，但是没能根据当事人的违法性质和给予的处罚种类和幅度选择适当的程序。该适用一般程序的，却适用了听证程序；该适用听证程序的，适用了一般程序。有的一般程序处罚的案件采取了“重大案件集体讨论”的形式作出处罚决定。有的案件下达听证告知书前报请分管领导进行审批。个别案件还存在采取强制措施在先、立案在后的情形。有的案件行政处罚事先告知未审批。有的案件诉讼期限告知错误，未按新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》规定的诉讼时效告知当事人6个月的诉讼期限。

5.强制措施实施方面。有的案件引用错误的法律条款实施行政强制措施；有的案件未经延期审批直接下达扣押60天“扣押物品决定书”；有的案件违法实施行政强制措施，将与违法行为无关的场所和物品进行了查封、扣押；有的案件采取强制措施期满后未申请延期或者解除强制措施；还有的案件行政强制措施直接将查封扣押物品转化为没收。

6.行政裁量权和行政处罚方面。个别案件未严格按照《内蒙古自治区食品药品监管系统行政处罚自由裁量权适用规则》行使自由裁量权，存在“过罚不当”的情形；有的案件终结报告和案件合议记录中，办案人员未提出明确的处罚意见；有的案件增加处罚种类，法定条款中仅有罚款的处罚，处罚决定书中除给与罚款外，还有没收涉案物品的处罚决定。

7.文书的制作和立卷归档方面。有的案件调查终结报告或行政处罚决定书文书内容书写制作过于简单，未在调查终结报告和行政处罚决定书中说明行政裁量权使用相关依据和理由，未采用说理式文书；有的案件执法文书使用不规范，新旧执法文书混用，部分文书送达未使用送达回执；有的文书制作不规范，案由书写不规范，现场检查笔录、调查询问笔录未要求当事人在笔录终了处顶格签署确认意见，文书首部检查人与正文出示执法证件表明身份记录的人员不统一，执法人员未能全部在笔录终了处按要求签名；有的案件实际办案人员与立案审批表指定的办案人员不符；有的现场检查笔录检查地点、当事人住址填写错误；有的案件合议记录不详细记录每位合议人员发表的具体意见；有的审批类文书仅有负责人签名而未签署意见。有的地方未能参照自治区局2002年印发的《行政处罚案件立卷归档办法》的规定，分正副卷立卷，未按照指定的顺序装订案件材料归档；案卷装订不统一，封面设计不统一。

8.其他方面。个别基层单位由于当地财政部门的原因，2016年要求当事人直接将罚没款缴至食品药品监管部门，未执行行政处罚法规定的“罚缴分离”。

三、进一步加强行政执法工作

对本次行政执法案卷抽查考评中各盟市、旗县提出的问题，自治区局将认真研究解决。

各盟市、旗县局要进一步加强行政执法工作，针对抽查考评发现的问题，积极规范改进。对工作中遇到的需要当地政府解决的问题，要主动汇报，积极争取地方政府的支持。要加强督促检查，加强行政执法指导和培训，多采取以案说法的形式，实地现场培训，强化培训效果，切实提高执法办案水平。要进一步加强稽查执法机构执法办案能力建设，切实提升执法办案水平，提高案件办理质量。

内蒙古自治区食品药品监督管理局

2017年8月22日