关于印发《二〇一四年度全区规范性文件制定和备案情况统计分析》的通知

各盟行政公署、市人民政府法制办公室，各旗县（市、区）人民政府法制办公室，自治区各委、办、厅、局：

现将《二〇一四年度全区规范性文件制定和备案情况统计分析》印发给你们，请各地区、各部门针对统计分析中指出的问题和有关情况，客观分析原因，努力改进工作，切实抓好规范性文件审查监督制度的落实。

                                          2015年7月7日

二〇一四年度全区规范性文件制定和备案情况统计分析

为全面了解2014年度全区规范性文件制定和备案审查情况，自治区政府法制办对2014年度全区各级人民政府及其直属部门规范性文件制定和备案审查情况进行了书面统计，现将统计情况分析如下：

一、全区规范性文件制定和备案基本情况

    （一）全区规范性文件制发情况

2014年度全区各级人民政府及其直属部门制发规范性文件总计851件。其中，自治区人民政府制发151件，自治区人民政府直属部门制发255件；各盟行政公署、市人民政府制发147件，各盟行政公署、市人民政府直属部门制发82件；各旗县(市、区)人民政府制发216件，各旗县（市、区）人民政府直属部门和苏木乡镇人民政府未制发规范性文件。

与2013年相比，2014年度全区规范性文件制发总数增加47件，提高5.8%。其中，自治区人民政府制发数增加39件，提高34.8%；自治区人民政府直属部门制发数增加32件，提高17.5%；各盟行政公署、市人民政府制发数与去年相同；各盟行政公署、市人民政府直属部门制发数减少1件；各旗县(市、区)人民政府制发数减少22件，减少9.2%。总体呈现出自治区级规范性文件制发数量增加，盟公署、市政府和旗县规范性文件制发数量减少的趋势。

      （二）全区规范性文件备案情况

      1、报备率。 2014年全区规范性文件报送备案情况整体呈下降趋势。在自治区人民政府直属部门，各盟行政公署、市人民政府及其直属部门，各旗县(市、区)人民政府制发的700件规范性文件中，备案638件，总报备率为91.1%，比2013年下降了7.8个百分点。其中，自治区人民政府直属部门制发255件，备案226件，报备率88.6%，下降8.3个百分点；各盟行政公署、市人民政府制发147件，备案124件，报备率84.4%，下降15.6个百分点；盟行政公署、市人民政府直属部门报备率从2013年100%降至93.9%，下降7.1个百分点；各旗县(市、区)人民政府报备率从2013年的100%降至97.7%，下降0.3个百分点。

2、报备及时率。2014年全区规范性文件报备及时率大幅下降。在备案的638件规范性文件中，在法定期限内备案426件，总报备及时率为66.8%，与2013年相比下降了24.1个百分点。其中，自治区人民政府直属部门备案的226件规范性文件中，在法定期限内备案的76件，报备及时率33.6%，下降40个百分点；各盟行政公署、市人民政府备案的124件规范性文件中，在法定期限内备案的67件，报备及时率为54.0%，下降46个百分点。各盟行政公署、市人民政府直属部门报备及时率下降3.9个百分点，各旗县(市、区)人民政府报备及时率下降0.9个百分点。

3、报备规范率。在备案的638件规范性文件中，备案材料符合要求的620件，总报备规范率为97.2%，比2013年下降了2.4个百分点；其中除了自治区各盟行政公署、市人民政府的备案材料均符合要求外，其他报备主体的规范率都有不同程度的小幅下降。

4、违法率。 2014年全区备案监督违法规范性文件共1件，违法率为0.44%，违法文件为自治区卫生厅规范性文件。

二、2014年规范性文件制定和备案工作特点

    （一）全区规范性文件制定和备案监督改革工作稳步推进

2014年是规范性文件制定和备案监督改革年，为了贯彻落实改革的要求，自治区以《行政规范性文件制定和备案监督制度改革实施方案》（内政法发［2014］103号）文件为指导，加大了对规范性文件制定和备案监督工作的推进力度。在这一年中，各级政府及其部门在完善规范性文件制度建设，加强规范性文件制定和监督管理实效上做了大量的工作。特别是在推进改革过程中，规范性文件制定和备案监督工作取得了一定成绩，全区各级人民政府均正式公布了本级政府规范性文件制定主体，在全国各省级政府中率先建立了规范性文件制定主体制度。在自治区数据库建设过程中，自治区政府各部门和各盟行政公署、市人民政府在规范性文件补录中做了大量艰苦细致的工作，截止目前为止，自治区本级现行有效的规范性文件数据库已经建立，其中收录自治区各部门和盟市规范性文件共计6458件。部分盟市积极推行规范性文件“三统一”制度，加强了对部门规范性文件的审查和监督。部分委办厅局提高了对规范性文件工作重要性的认识，优化规范性文件制定和监督制度和流程，取得了规范性文件制定和监督工作的显著进步。在自治区各级政府和部门的共同努力下，2014年规范性文件制定和备案监督改革工作稳步推进效果显著。

    （二）自治区不同规范性文件制定主体制发数量与职能需求相符

2014年全区规范性文件制定主体制发的规范性文件呈现出以下特点：自治区政府制发151件；12个盟市政府制发147件，平均每个盟市制发12.2件；102个旗县级政府制发216件，平均每个旗县制发2.1件。自治区内四级政府中制发规范性文件数量最多的是自治区政府，规范性文件已经成为自治区政府贯彻落实国家的法律、法规，促进自治区经济平稳运行，发挥宏观管理职能的重要载体。在全区的规范性文件统计中，自治区政府51个部门的规范性文件制发数量为255，占全区规范性文件总数的近三分之一，这些规范性文件同法律、法规和规章一起发挥着细化本部门本行业行政管理职能，指导本行业基层工作的重要作用。盟公署、市政府既有贯彻落实国家法律、法规和政策的职能，又能够在法定职权内能动的行使本行政区域内的行政管理职能，因此，平均每年制发的规范性文件为10件左右，近几年保持不变。旗县级政府的行政管理职能已经将重心放在对国家法律、法规和上位规范性文件的执行上，在确有必要的情况下，才自己制发规范性文件，规范性文件的数量呈现出逐年减少的趋势。旗县级政府部门和苏木乡镇政府作为有权制定规范性文件的主体已经很多年不再制定规范性文件,2014年的制发数仍然为0。

    （三）全区规范性文件报备率下降

在规范性文件制定和备案工作总体态势良好的同时，2014年衡量规范性文件工作的几项指标下降，报备率下降7.8%，及时率下降24.1%，规范率下降2.4%。从报备情况看，2014年底自治区要求各盟市和自治区各部门提供本机关发文目录复印件，通过核对规范性文件报备情况，审核出未报备规范性文件54件。2014年制发未报备的盟市有兴安盟23件，部门有自治区国土厅 7件，水利厅 2件，林业厅1件，教育厅7件，工商局5件，食品药品监督管理局6件。盟市直部门未报备5件，旗县级政府未报备5件。其原因在于，对规范性文件报备工作重要性认识不足，对规范性文件界定不清，其中不能准确认定是否是规范性文件成为规范性文件报备率下降的主要原因。

(四）全区规范性文件报备及时率下降

2014年，自治区各盟市和自治区政府各部门的规范性文件报备不及时的问题比较突出，自治区政府部门规范性文件报备及时率仅占报备规范性文件的三分之一，盟市报备及时率为二分之一，延时从几天几个月到一年不等。其主要原因在于制定机关对报送备案工作认识不足，没有专门的报备工作人员，发文和报备之间衔接不畅，以及自治区实行规范性文件电子报备后杜绝了人为更改报备时间的可能性。在自治区委办厅局中“报备率、及时率、规范率和公开率”四率均达到100%的是科技厅、地税局、交通厅、档案局、气象局和盐务管理局；盟公署、市政府中四率均达到100%的是呼和浩特市、呼伦贝尔市、赤峰市和阿拉善盟。

（五）规范性文件违法问题仍然没有杜绝

        2014年经备案发现的违法文件1件，目前正在由起草部门自行纠正中。但从公民、法人和其他组织提请的异议审查中可以发现，过去的规范性文件中仍然存在违法的情况，这些经有备案监督权的政府法制机构认定为违法的规范性文件通常都没有进行备案。规范性文件质量不高，照搬照抄上位法现象比较多，部分规范性文件的制发以完成国家或者自治区的考核为主，文件的可操作性不强。这些现象的存在说明：规范性制定和备案监督制度的执行力度需要进一步加强，规范性文件制定和备案工作人员的工作方法需要进一步改进，规范性文件的监督检查力度需要进一步加强。

        三、按照改革要求，做好规范性文件制定和备案监督工作

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”；“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”。在中央全会决定中规定健全完善规范性文件审查监督制度机制尚属首次，对今后规范性文件审查监督工作提出了新的更高的要求。为此，2015年及今后一个时期规范性文件审查监督工作的总体要求是，全面贯彻落实十八届三中全会精神和自治区分类有序推进改革的总体要求，按照《内蒙古自治区规范性文件制定和备案监督办法》的规定，以改革精神，加强规范性文件合法性审查和备案监督工作，形成程序规范、流程明晰、运转有序、操作性强的规范性文件制定和备案监督机制，全面提高制度执行力，强化政府系统内部层级监督，规范行政机关抽象行政行为，从源头上防止违法行政，保障公民、法人和其他组织合法权益。根据以上总体要求，各级政府和各部门法制机构应当锐意改革，狠抓制度创新，建立科学的规范性文件审查监督工作机制。主要抓好以下几个方面工作：

（一）着力提高规范性文件报备率和及时率

  规范性文件报备率、及时率和规范率是衡量规范性文件

制定和备案监督工作的基本指标，随着规范性文件制定和备案监督工作的深入开展，规范性文件的“三率”下降是不符合目前深入推进规范性文件改革的需要的。因此，各级政府和各部门应当高度重视规范性文件制定程序中报送备案工作，建立本地区本部门规范性文件制发和备案程序制度，认真履行规范性文件备案责任人职责，做好制发文件和报备文件之间的衔接工作，做到有件必备和备案及时。

（二）完善合法性审查，建立规范性文件专家论证审查机制

  为了更好的发挥法制机构的作用，提高合法性审查质量

和效果，各级政府法制机构可以依托政府法律顾问制度的开展，做好规范性文件专家协助审查工作。明确专家参与论证审查的范围，专家论证审查程序，调动专家参与论证审查的积极性，借助专家力量开展技术性、专业性较强的规范性文件合法性审查和可行性、合理性论证，提高合法性审查意见的科学性。

　　（三）健全完善规范性文件论证会和征求意见会制度

      为了做好规范性文件必要性论证和合法性审查工作，还需要进一步健全完善规范性文件论证和征求意见制度。对于难度大、涉及面广、社会关注度大、相关部门意见分歧大、对行政管理相对人产生重大影响的规范性文件，要通过召开论证会或者征求意见协调会的形式，促进不同部门之间的沟通和协调，倾听行政管理相对人的意见。通过论证会和征求意见会的方式开展规范性文件审查，提高规范性文件合法性审查质量，提高规范性文件的可行性、可操作性。

（四）建立全区规范性文件“统一登记、统一编号、统一公布”制度

规范性文件“三统一”制度对于准确认定规范性文件，提高规范性文件质量和促进规范性文件公开具有重要作用。到目前为止，呼和浩特市、通辽市和呼伦贝尔市已经建立了本级政府的“三统一”制度，并且取得了良好的效果。自治区拟要求从2016年开始实行全区规范性文件“三统一”制度，因此各个盟市要进行充分的调研论证，总结经验，为明年开始实行的“三统一”制度做好充分的准备。要做到本级政府部门所有现行有效的规范性文件以及今后制定的规范性文件都必须在本级政府门户网站上统一公布，方便群众查询，接受社会监督。

（五）积极推进基层政府的规范性文件信息化建设

  基层政府规范性文件制定和备案监督工作的重心在于，转变政府职能，减少规范性文件数量，提高规范性文件质量。做好报送备案工作，保证做到“报备率、及时率和规范率”达到100%。完善审查监督程序，强化监督检查手段，加大备案监督力度，充分发挥监督实效，全面提高规范性文件质量。自治区政府法制办将于2015年重点加强和推进盟市规范性文件信息化建设。各盟市要在2015年底前建立规范性文件电子报备系统，实现本盟市范围内的规范性文件电子报备，并且建立现行有效的规范性文件数据库，完成规范性文件信息化建设。

附件一：《二〇一四年度全区规范性文件制定和备案审查情况汇总表》

附件二：《二〇一四度全区规范性文件制定和备案审查情况统计明细表（一）》

附件三：《二〇一四度全区规范性文件制定和备案审查情况统计明细表（二）》