我区地方立法迈入“2.0时代”

刘江

——《内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》修改综述

修改立法条例十分必要

　　2001年2月24日，《内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》（以下简称立法条例）经自治区第九届人民代表大会第四次会议审议通过并颁布实施。全文共6章76条，对立法应当遵循的原则，立法准备，立法程序，地方性法规、自治条例和单行条例的解释等作出明确规定。实践证明，立法条例的施行，对规范我区地方立法活动、完善立法程序、提高立法质量、推进民主法制建设发挥了重要作用。

　　《吕氏春秋·察今》说：“世易时移，变法宜矣。”一部新法律的诞生取决于所处的时代，一部法律的修改也同样取决于所处的时代。党的十八大和十八届三中、四中全会对完善立法体制、推进科学立法民主立法作出了全面部署。自治区党委九届十一、十二次全委（扩大）会议对加强和改进立法工作提出了新的要求。2015年3月，十二届全国人民代表大会第三次会议通过的《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》，对立法法进行了修改。贯彻落实中央和自治区党委有关决策要求，依照新立法法，总结立法条例施行以来的实践经验，结合自治区立法工作实际，及时修改立法条例十分必要。

　　“修改立法条例，对于进一步推进科学立法、民主立法，提高立法质量，发挥人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用，具有重要意义。”自治区人大常委会有关负责人说。

汇集各方智慧和力量

　　修改立法条例，对于自治区人大常委会而言，既是紧跟时代步伐和改革趋势的发展之需，也是一次坚持问题导向、推动立法质量提升的有益实践。

　　早在2014年，全国人大修改立法法的过程中，常委会即着手安排自治区立法条例修改的相关研究工作。

　　2015年初，将立法条例的修改列入常委会2015年度立法计划和地方立法专项组2015年度工作计划。

　　2015年3月，十二届全国人大三次会议通过关于修改《中华人民共和国立法法》的决定后，常委会法工委及时着手立法条例修改工作。常委会第48次主任会议审议通过了《内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》修改工作方案，并报自治区党委研究同意。随后，起草工作组起草了修正案草案（征求意见稿）和立法条例修改前后对照表。经过立法调研、论证和各方面意见、建议，形成了修正案草案。

　　2015年9月，自治区十二届人大常委会第十八次会议审议了修正案草案。常委会组成人员认为，修正案草案已经比较成熟。

　　会后，法工委将修正案草案及说明在《内蒙古日报》、内蒙古人大网和内蒙古政府网等新闻媒介上全文刊载，公开征求意见，并印发自治区人大代表征求意见。根据各方面意见，法工委对修正案草案又作了进一步修改。

　　2015年12月28日，法制委员会对修正案草案进行了统一审议，建议常委会将修正案草案提请自治区人民代表大会审议。

　　2016年1月15日，自治区十二届人大常委会第二十次会议决定，将立法条例修正案草案提请自治区十二届人民代表大会第四次会议审议。

　　自治区党委高度重视立法条例的修改，将立法条例的修改列为党委2015年研究的重大立法事项。自治区党委常委会会议研究同意立法条例修改工作方案，并就立法条例修改情况听取了自治区人大常委会党组的汇报。根据自治区党委指示精神，结合常委会审议意见和各方面提出的意见，对修正案草案作了进一步修改完善，形成了提请大会审议的《内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例修正案（草案）》。

突出重点 积极稳妥 分步推进

　　地方立法是一个地区区域内最具法律效力的决策活动。立法条例作为一部“管法的法”，是规定我区地方立法相关制度和程序的重要地方性法规。原立法条例有76条，修改后达到83条，修改内容涉及条款40余条，新增内容多，涉及面广，将对改进我区立法工作产生重大而深远的影响。

　　据了解，这次修改立法条例工作中，注意把握了以下几点：一是认真贯彻落实自治区党委决策部署。根据《内蒙古自治区党委贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的意见重要工作分工方案》和《内蒙古自治区党委贯彻落实中共中央关于全面深化改革重要举措实施规划（2014年-2020年）》要求，涉及立法的重要举措和要求，力求通过修改立法条例予以推进，做到立法与改革决策相统一、相衔接。二是坚持依法立法，维护国家法制统一。认真贯彻落实新立法法，依照新立法法，对立法条例作出修改。三是结合自治区实际，深入总结在推进科学立法、民主立法方面积累的实践经验，将应当长期坚持的行之有效的做法在立法条例中予以规范。四是坚持突出重点，积极稳妥，分步推进。对各方面提出的许多修改意见和建议，本着围绕提高立法质量，有效解决实际问题的原则，对认识基本一致、条件成熟的，予以补充完善；对认识尚不统一的，继续深入研究。同时，对属于立法工作层面和执行中的问题，可通过加强和改进相关工作予以解决。

人大代表积极建言献策

　　2016年1月25日下午，自治区十二届人大四次会议在内蒙古人民会堂举行第二次全体会议。500多名自治区人大代表听取了自治区人大常委会有关负责人作的关于《内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例修正案（草案）》的说明。

　　随后，各代表团全体（或分组）会议审议了修正案草案。

　　贾润莲代表说：“这次立法条例作修改亮点很多：一是把全面推进依法治区和发挥立法的引领和推动作用加入到总则里；二是强调发挥人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用；三是及时赋予设区的市立法权；四是完善科学立法、民主立法的机制，提出地方性法规应当明确、具体，有针对性和可执行性。这些修改适应了依法治国的新要求，全面贯彻了新立法法精神，符合自治区实际。”

　　“立法条例修正案草案严谨周密，编排设计科学合理，特别是就发挥人大在立法中的主导作用、更加重视专家学者的意见建议等作出了规定，有利于提升立法工作的效率和质量。”一位人大代表告诉记者。

　　会场内外，代表们展开热烈讨论，提出了许多富有建设性的意见建议。

　　“加强人大常委会立法人才队伍建设，提高常委会审议法规案水平。”

　　“区分轻重缓急，确定立法规划和立法计划，提高立法针对性和精细化程度。”

　　“进一步提高立法质量，提升法律的可执行性，增强法律作为国之重器的权威性。”

　　……

　　代表们认为，修正案草案经过自治区十二届人大常委会第十八次会议审议通过，已经比较成熟，建议提请本次会议通过。

　　1月27日上午，自治区十二届人大法制委员会召开全体会议，根据代表们的审议意见，对修正案草案进行了统一审议。大会法规组副组长、法制工作委员会副主任尹国惠就各代表团对修正案草案的审议情况及形成《内蒙古自治区人民代表大会关于修改〈内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例〉的决定（草案）》的主要情况作了汇报。

　　有代表提出，修正案草案应当明确规定，属于自治区特别重大事项的地方性法规，应当由自治区人民代表大会通过。根据这一意见和新立法法的有关规定，法制委员会建议，修正案草案增加了一条内容，规定自治区行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由自治区人民代表大会通过。经过修改，形成了《内蒙古自治区人民代表大会关于修改<内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例>的决定》。

　　1月27日下午，自治区十二届人大四次会议主席团第三次会议听取了法制委员会关于立法条例修正案（草案）审议结果的报告，决定将关于修改立法条例的决定（草案）提请大会审议。

　　1月29日上午，自治区十二届人大四次会议第五次全体会议表决通过了关于修改《内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》的决定，为修改过程画上圆满句号。

修改后的立法条例有哪些亮点

　　新形势下，地方立法如何发挥引领和推动作用，如何拓宽公民有序参与立法的途径，如何围绕提高立法质量进一步完善机制和程序，有效解决实际问题，修改后的立法条例，有力回应了各族群众普遍关注的上述问题，对推进科学立法、民主立法，提高立法质量提出了一系列有针对性的举措。

　　发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用

　　党的十八届四中全会提出，健全有立法权的人大主导立法工作体制机制。修正案加强了常委会对立法工作的统筹安排，规定“常务委员会通过立法规划和年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。”同时，明确了立法项目的来源和要求，规定编制立法规划和年度立法计划时，“广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性和针对性。”

　　人大代表是国家权力机关的组成人员，应当充分发挥人大代表在立法中的作用。修正案就编制立法规划和年度立法计划、审议地方性法规案等方面发挥代表作用作出了规定。

　　深入推进科学立法、民主立法

　　已经提交人大常委会会议一审的《内蒙古自治区元上都遗址保护条例(草案)》，由内蒙古社会科学院起草，这是我区首次委托第三方起草法规案，旨在增强法律的专业性与公平性。立法条例修正案将这种方式写入了法律。

　　围绕完善起草机制，修正案规定“综合性、全局性、基础性的重要地方性法规草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织起草；专业性较强的地方性法规草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。常务委员会有关工作机构应当提前参与有关方面的地方性法规草案起草工作。”

　　立法的审议过程，肩负着“过滤”地方保护主义和部门利益等功能，显得尤为重要。为提高地方性法规案审议质量，修正案明确了两审制及例外情形，完善了审议机制。

　　为充分发扬民主，完善表决程序，修正案在原有规定的基础上作了修改完善：一是健全完善了地方性法规案重要条款单独表决制度，二是建立“打包”修改制度。

　　为进一步加强立法过程的公开透明，广泛听取各方面意见，修正案明确了地方性法规案草案公布时限，规定“向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日”，使民众从法律规范的被动调整者成为主动参与者。同时，健全了向下级人大和有关部门、组织征求意见制度。

　　近年来，我区先后对《内蒙古自治区蒙医药中医药条例》《内蒙古自治区农村牧区饮用水供水条例》开展了立法后评估。立法条例将这一做法制度化，明确了地方性法规案通过前和立法后评估。

　　从完善起草、论证、审议机制，到完善表决程序、公开征求意见制度，再到建立基层立法联系点制度、完善立法评估机制，可以说，修正案对症下药，为推进科学立法、民主立法开出了一系列良方。

　　此外，修正案草案还对地方性法规和自治条例、单行条例的报批进行了修改完善。

　　立法是法治的龙头环节，龙头昂起来，龙才可能腾飞起来。人们有理由相信，随着立法条例”2.0版本“的推出，必将更好发挥立法的引领和推动作用，推动法治内蒙古建设迈出铿锵步伐。         

（作者单位：内蒙古日报社）