自治区立法条例修改 亮点在哪里

苏秀泉 狄卫华

　　2016年1月29日，自治区十二届人大四次会议表决通过了关于修改《内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》的决定，自公布之日起施行。这次修改立法条例，是自治区人大及其常委会全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会及自治区党委有关决策精神的一个重要举措，对于新形势下进一步推进科学立法、民主立法，提高立法质量，发挥人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用，全面推进依法治区具有重要意义。

背景

　　自治区立法条例是规范自治区人民代表大会及其常务委员会立法活动的地方性法规，自2001年颁布实施以来，对规范地方立法活动、完善立法程序、提高立法质量、推进我区民主法制建设发挥了重要作用。党的十八大和十八届三中、四中全会对完善立法体制、推进科学立法民主立法作出了全面部署。自治区党委九届十一、十二次全委（扩大）会议对加强和改进立法工作提出了新的要求。随着自治区政治、经济、文化、社会生活等各方面的发展变化，民主法治建设进程不断推进，公民政治参与意识不断增强，人民群众对加强和改进我区立法工作有许多新期盼。与此同时，地方立法工作也面临一些需要研究解决的新情况、新问题。2015年3月，十二届全国人大三次会议通过修改立法法的决定，对立法法进行了修改，突出了立法的引领和规范功能，强调发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，丰富了立法过程中民主参与的内容，这些规定及时回应了社会关切，解决了当前一些突出的问题，应该在地方立法条例中有相应的内容予以贯彻落实。

亮点

　　发挥自治区人大及其常委会在地方立法中的主导作用

　　发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，是全面推进依法治国的重要举措，是实施人民代表大会制度的必然要求，也是切实发挥立法的引领和推动作用的客观需要，更是坚持问题导向加强和改进立法工作的有效途径。四中全会决定提出“健全有立法权的人大主导立法工作的机制体制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”因此在立法条例的修改中，从法规案的立项、起草、审议等各方面都明示了相关规定。

　　强化在立项环节的主导作用。为加强立法工作计划性，多年来自治区人大一直坚持组织编制立法规划和立法计划。从1988年开始，每一届任期内都要编制五年立法规划，到目前，已编制了6个立法规划。根据国家立法情况和改革发展需要，今年还对十二届人大常委会五年立法规划进行了调整。同时，每年还要根据规划和实际情况制定立法计划。在编制规划和制定计划过程中，广泛征求各方面意见，坚持围绕中心、服务大局，突出重点、急需先立，体现特色、注重质量的立法工作思路，重视与国家立法相衔接，保证法律行政法规的有效实施。抓好立法项目论证，体现立、改、废、释并重，努力做到把党委重大决策、政府着力推进、社会普遍关注、人大职权范围内的事项作为立法重点，推动与时俱进，努力维护法制统一。因此，修改后的立法条例明确了常务委员会通过立法规划和年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排；明确编制立法规划和年度立法计划时，应当广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性和针对性。

　　加强在立法起草上的主导作用。常委会提前介入法规草案的起草，有利于掌握起草工作的进展，督促、指导起草单位树立大局意识和全局观念，防止部门利益影响立法，提高法规草案质量。因此立法条例明确规定常务委员会有关工作机构应当提前参与有关方面的地方性法规草案起草工作，并且新增自主起草的内容，明确综合性、全局性、基础性的重要地方性法规草案，可以由有关的专门委员会或者常委会有关工作机构组织起草。

　　突出代表主体地位

　　十八届四中全会决定提出，“健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。”代表是国家权力机构的组成人员，要充分尊重代表主体地位，发挥代表在立法中的作用。多年来，自治区人大一直坚持把办理代表议案、建议同制定修改地方性法规紧密结合起来，在编制立法规划和立法计划时，认真研究代表议案和建议，将关注度高、反映问题较为集中、实践中迫切需要、立法条件比较成熟的项目列入规划和计划。实践中，邀请有关代表列席常委会会议已经制度化，听取代表对法规修改的意见已经常态化。在此次修改中，把这些好做法作为条款固定下来，规定编制立法规划和年度立法计划时，应当研究代表议案和建议。审议地方性法规案时，应当邀请有关的自治区人大代表列席会议。审议地方性法规案，应当通过多种形式征求自治区人大代表的意见，并将有关情况予以反馈。同时增加专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的自治区人大代表参加的规定。因为邀请代表参加立法调研能更直接、充分的听取代表意见，尤其是相关领域、基层代表的意见，也方便代表通过调研更加直接、广泛地听取和反映有关方面特别是基层百姓的意见，更好地履行代表职务。

　　深入推进科学立法、民主立法

　　实行科学立法、民主立法，是搞好立法工作、提高立法质量的内在要求和重要途径。党的十八届四中全会提出，健全起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，健全立法机关和社会公众沟通机制。立法条例在修改中，补充完善了相关内容。这里特别需要说明的有五个方面：

　　增加委托起草的内容。法规草案质量的好坏，直接影响地方立法的质量。因此，立法条例除新增自主起草的规定，还增加了委托起草的规定，明确专业性较强的地方性法规草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。

　　完善审议机制，根据地方立法实践，为提高立法质量，给地方立法调研、论证、评估和修改留出更多时间，这次修改增加“两审三通过”的内容，即地方性法规经两次常委会会议审议后，可以在下次常委会会议上交付表决。

　　完善了表决程序。为了充分发扬民主，根据新立法法，在原有规定的基础上，增加了单独表决程序，即常委会主任会议根据审议情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款或者常委会组成人员五人以上联名提出的修正案提请常务委员会会议单独表决。

　　完善立法论证、听证机制，健全公开征求意见制度。论证、听证是实践中行之有效的工作方法，也是此次立法法修改的一项重要内容，此次修改新增相关规定，即通过采取论证会、听证会等多种形式听取有关专家、部门和自治区人大代表和有关基层、群体代表、人民团体等社会各有关方面的意见。为进一步加强立法过程的公开透明，广泛听取各方面意见，明确法规草案公布内容及时限要求，健全向下级人大和有关部门、组织征求意见制度，对法规草案印发征求意见的范围作了完善和细化，明确要发送相关领域的自治区人大代表、自治区人大常委会基层立法联系点、下级人大常委会及有关部门、组织和专家征求意见。并规定征求意见的情况应当向社会通报，以回应社会关切。

　　新增立法评估的内容。法规在通过前进行评估可以提高立法质量，增强法规的可执行性和可操作性，是民主立法、科学立法的一项创新举措。2014年，就自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例和自治区人大常委会询问和质询的规定首次开展了法规出台前评估。此后，法规出台前评估工作全面开展。条例新增规定，对拟提请常委会审议通过的地方性法规案，在提出审议结果报告前，可以对其中主要制度规范的可行性、出台时机、实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。立法后评估是通过对实施一段时间的地方性法规进行评估，对其可操作性、执行的有效性等作出客观评价，从而为修改完善地方性法规、改进立法工作提供参考依据。2014年，自治区人大常委会先后对《内蒙古自治区农村牧区饮用水供水条例》以及《内蒙古自治区蒙医药中医药条例》相关制度设计进行了立法后评估，其中《内蒙古自治区农村牧区饮用水供水条例》的立法后评估由自治区人大常委会法制工作委员会委托内蒙古地方立法研究中心进行，是首次委托第三方开展立法后评估。此次在立法条例修改中，总结以往经验，依据新立法法，增加了有关规定，明确可以对有关地方性法规或者地方性法规中有关规定进行立法后评估。

　　进一步完善和规范了地方性法规的报批程序。对于报请批准的地方性法规，过去是由各委员会根据业务对口分别审查。为了保证国家法制的统一，这次修改在原有基础上，增加了由法制委员会统一审查的环节。规定对报请批准的地方性法规，由法制委根据审查意见向主任会议提出审查情况的报告及有关决议草案，有关决议草案由主任会议决定提请常委会全体会议表决；审查情况的报告印发常委会会议。

（作者单位：自治区人大常委会法制工作委员会）