发挥项目扶持作用 助力高效精准扶贫

来源：财政部

习近平总书记指出“小康不小康，关键看老乡，关键看贫困的老乡能不能脱贫”，也就是说全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村。当前扶贫工作是我国全面建成小康社会过程中的关键一环，自党中央将“精准扶贫”理念放置于顶层设计层面以来，国家扶贫工作力度不断加大，针对扶贫工作的财政专项资金投入也在逐年递增，扶贫工作的成效也不断显现。面对新形势下精准扶贫工作的要求，赤峰市财政局成立调研组，对敖汉旗、阿鲁科尔沁旗、巴林右旗和翁牛特旗的近3年来已得到财政农发项目资金扶持过的12个种养殖业专业合作社进行了调研，就其在农发项目资金扶持下实施精准扶贫工程，取得的效果以及遇到的问题进行分析研究，以便进一步打好脱贫攻坚战。

一、全市涉农资金整合情况

据统计，2017年全市十个旗县区（不含红山区、元宝山区）共计整合涉及农、牧、林、水等涉农资金总额20.5亿元，涉及项目27项；其中宁城县整合资金最多，达到4.05亿元。在整合资金中，中央资金主要包括：财政专项扶贫资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发补助资金、新增建设用地土地有偿使用费安排的高标准基本农田建设补助资金、农村危房改造补助资金等。自治区资金主要包括：自治区本级安排的农牧业生产发展和农村牧区基础设施建设等方面的资金。全市农业综合开发计划总投资33179万元，农发资金整合涉及9个旗县区（不含红山区、元宝山区和克旗），整合资金总额达到1.94亿元，占农发资金总额的58%；其中翁牛特旗农发整合资金最多，达到4310万元。

二、基本做法

（一）成立领导组织。为开展好2017年涉农涉牧资金整合工作，加强领导，9个旗县区成立由旗政府旗长为组长，旗委副书记、旗政府副旗长为副组长，旗县区发改局、审计局、民政局、农牧业局、林业局、水利局、交通局、商务局、住建局、环保局、旅游局、财政局、国土资源局等单位主要负责人为成员的整合使用财政涉农涉牧资金试点工作领导小组，领导小组下设一个办公室和三个工作组（规划项目组、资金审计组和绩效考评组），各行其职，各负其责。

（二）注重整合依据。各旗县区扶贫办、发改局等相关部门依据国务院办公厅《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号文件）、自治区政府《关于支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金的实施意见》和国务院2016年5月10日专题视频会议精神，确定年度项目；项目的确定要注意与相关主管部门会商，做到有机衔接，建好项目库，并报领导小组审批。

（三）加强资金管理。9个旗县区涉农涉牧整合项目资金一律进入整合专户，根据领导小组批准的实施项目，按照项目实施的主管单位对应旗县财政局的股室，再划拨到股室相应专户。旗县区财政局依据当地扶贫办和苏木乡镇综合审核意见，按项目建设进度拨款，实行质保金制度。加强资金管理，严格按《内蒙古自治区财政扶贫资金管理办法》执行，确保专款专用，确保“六个精准”、“五个一批”要求，提高资金的使用效率。同时加强资金审计，旗县区审计局、财政局、扶贫办、监察局等单位对整合的项目资金进行全程审计，审计内容主要为：是否应整尽整，是否瞄准脱贫攻坚，是否符合使用用途，是否符合使用规范。

（四）狠抓项目管理。各旗县区涉农涉牧资金整合项目经领导小组审批后，由项目主管部门或苏木乡镇、嘎查村共同组织实施，并对项目实施的开工、进度、质量、验收负责，严格执行招投标和政府采购制度，狠抓项目管理，确保项目开展取得成效。实行项目绩效考评，由各地区的扶贫办牵头，各地财政局、审计局等部门参加，对整合项目进行绩效考评，绩效考评结果与下一年度资金安排挂钩，实行奖优罚劣。各苏木乡镇、嘎查村将扶贫资金使用管理情况及财政、审计检查结果等，作为绩效考评的重要依据。对苏木乡镇、嘎查村整合后安排的扶贫项目资金滞留1年以上，由领导小组收回另行安排。

三、农业综合开发在扶贫攻坚工作中的定位

根据《赤峰市“十三五”脱贫攻坚规划》的具体要求，市农发办在支持扶贫攻坚上，总的原则是：把支持脱贫攻坚作为当前和今后一个时期农业综合开发工作的一项重要大任务来抓，以各旗县区政府为主导，积极支持、密切配合各地扶贫攻坚工作。对已经进入各旗县区扶贫计划的项目，若项目仍由农发部门实施的，农发部门要跟踪到位，保证工程质量，确保开发效益；对未整合的资金仍按现行农业综合开发项目和资金管理办法进行管理。按照“谁审批、谁负责”的原则，加强项目监管。纳入统筹整合使用范围的农发资金，围绕农村产业发展、基础设施建设和公共服务改善需求，精确瞄准贫困村和建档立卡贫困人口（包括贫困村和非贫困村的贫困人口）安排使用，着力增强贫困人口自我发展能力，改善贫困人口生产生活条件，努力在农业综合开发项目建设中真扶贫、扶真贫，让项目区贫困户真脱贫。

一是以开发促脱贫。农业综合开发与扶贫开发紧密结合。各旗县区精心组织编制支持贫困村、贫困户的农业综合开发规划，并做好与有关部门专项规划的有效衔接，优先安排贫困村的农业综合开发项目。

二是以脱贫立项目。各地区扶贫办、发改局、苏木乡镇、嘎查村等相关部门互相配合，对贫困村相对集中、具备高标准农田建设条件的项目区，以贫困村为设计单位，以苏木乡镇为单位申报，着重以水利建设为重点，本着“缺什么、补什么”的原则，科学、合理地安排建设内容。同时重点扶持贫困村优势特色产业开发，采取先建后补、贷款贴息的政策手段，支持和鼓励有社会责任感、带动贫困户致富能力强的龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、种植大户、养殖大户等新型农业经营主体，以市场为导向，多渠道、多形式增加投入，大力发展优势特色产业，为农民脱贫致富创造条件。

三是以项目抓管理。对于脱贫攻坚的农业综合开发项目，由各地区扶贫办、发改局等部门牵头，旗县区农发办密切配合，按照相关规定和程序，严格执行项目招投标制、政府采购制、工程监理制、项目公示制、县级报账制、竣工验收制等，狠抓项目管理，加强资金审计，实行绩效考评。围绕脱贫攻坚，按照“五个坚持、六个精准、五个一批”的要求，对在农业综合开发中存在的问题，进行深入调查研究，发现问题及时解决，总结推广好的经验做法，为支持和打赢脱贫攻坚战做出贡献。

四、拓宽扶贫渠道，创新扶贫模式

从调研的情况来看，各地区致贫原因主要有以下几个方面：一是自然条件致贫。自然条件差，土壤贫瘠，基础设施落后，农产品的输出不畅通。二是老弱病残致贫。多为家中老弱病残人数比例大，没有多余劳动力，年轻人伺候老弱病残人，失去外来收入造成贫困家庭。三是传统发展思想严重。种植业仍然以粮食作物为主，经济作物为辅，在粮食作物中，大部分以种植玉米为主；养殖业仍然以传统的散养圈养为主，且数量较少。四是缺乏技术型务工人员。各地农民大部分都以出卖劳动力为主，收入微薄。五是农民扶贫攻坚的意识淡薄。农民还没有形成适应市场经济的思想观念和意识，等、靠、要等思想仍比较严重，自力更生、自强不息、自食其力的自强精神有待形成。通过对四个旗县12个合作社及企业的调研，调研小组认为翁牛特旗在财政扶贫项目资金使用管理过程中，以贫困人口持续稳定增收为目标，既注重在旗级层面统筹谋划，更注重鼓励基层的首创精神，在探索实践中形成推广了一系列符合实际、富有成效的新模式、新路径，在推进精准扶贫、精准脱贫上发挥了重要作用，加快了贫困人口的脱贫致富步伐。其主要做法是：

1、“资产收益”模式。即把财政项目资金捆绑作为嘎查村的固定资产，以入股的形式投入到有发展潜力的合作社，由合作社统一管理，进行保值经营。嘎查村委会与合作社签订合作协议，镇、村两级派专人监督指导合作社生产经营，确保将收益落实到每个贫困群众手中，从而达到持久脱贫的目标。该模式不但能持续带动贫困户增收，也壮大了贫困嘎查村的集体经济，又扶持合作社进一步扩大了产业规模，使国家项目资金发挥了最大作用，实现了“产业发展、企业壮大、农民致富”的多赢目标。例如翁旗桥头镇利用6个村的“三到村三到户”财政扶贫资金270万元（每个村45万元）购买奶牛105头和梅花鹿105头，分别入股到泰兴奶牛养殖合作社和塞原鹿业养殖合作社。村委会与合作社签订为期5年（2016-2020年）的合作协议，到期无偿收回入股的奶牛和梅花鹿，作为村里的集体财产。在这期间，合作社每年给每个村拿出8万元作为利润分红给贫困户。此外，合作社在用工上优先考虑贫困户，使贫困户在获得分红的同时，再增加一部分打工收入。通过这种资产性收益模式，可使6个贫困村320户连续5年获得稳定的利润分红，此一项使当地贫困户年均增收1500元以上。

2、“先建后补”模式。即按照“统一规划设计，统一技术标准，统一检查验收，统一补助资金”的原则，在充分征求群众意见的基础上，由苏木乡镇、嘎查村和包村工作队按照相关技术标准，共同做好规划设计，并由嘎查村、包村工作队组织项目户进行自建，苏木乡镇负责监督检查和验收，验收合格后给予资金补贴。具体操作过程中，严格履行群众签字、公示、审核等操作程序，确保资金使用公开透明，让群众满意。扶贫、财政等部门负责进行抽验，发现问题及时整改完善。近两年，翁旗有21个嘎查村的财政扶贫资金项目，采取了财政资金“先建后补”模式组织实施，既简化了工作程序，加快了项目建设进度，又调动了贫困群众积极性，扩大了项目建设规模。翁旗乌丹镇下泡子嘎查规划建设棚圈100户、每户不低于50平方米，通过采取“先建后补”模式，有80多户的棚圈达到70多平方米，有10多户的棚圈达到100平方米，实现了项目当年规划、当年建设、当年完工、当年见效。

3、“订单扶贫”模式。即农牧户将土地流转给合作社或企业，由合作社或企业统一经营，进行规模种植，并对贫困户实行保护价收购，同时优先雇用贫困农牧民到合作社或企业务工，再使其增加一部分收入。翁旗盛川蔬菜种植专业合作社在杨家营子村2015年流转土地2000亩，建设育苗暖棚38栋，春棚500栋，主要发展洋葱、胡萝卜、马铃薯等产业。2016年，合作社与杨家营子村6户贫困户签订了种植合同，合同对最低保护价和市场行情价回收进行了约定，蔬菜价格低于保护价时按保护价回收，蔬菜高于保护价均按市场现价进行回收，可促进贫困户亩均增收3000元以上。合作社还同周边的55户贫困户签订了劳动合同，通过提供就业岗位的方式，持续稳定增加贫困户收入。

4、“合作托养”模式。即首先成立养殖专业合作社，将分散养殖户的羊（牛）集中到合作社进行托养，双方签订入社托养合同，登记托养体重斤数，到期双倍返还。合作社通过“合作托养”的方式，不但使托养户实现零风险保增收，而且还能通过到合作社务工，再增加一部分收入。同时，还能改善人居环境，便于集中防疫，进行品种改良，既解决了养殖大户资金短缺难题，又有利于与市场对接，拓宽了购销渠道。翁旗毛山东乡油房村由养殖大户牵头，成立了翁牛特旗向久养殖种植专业合作社和翁牛特旗毛山东乡双收养殖场，入社社员达到46户，其中贫困户27户。通过“合作托养”的方式，使27户贫困户人均年增收1000元以上。

五、在扶贫工作中面临的问题

(一)农民文化素质不高。劳动力资源是脱贫攻坚最关键的因素。通过调研发现，许多贫困户的农民文化素质低，思想保守，自私自利，给精准扶贫增加了难度。还有许多贫困户家中的年轻人常年在外打工，留守的多是老、弱、病、残、小，劳动能力有限，无法有效参与产业和基础设施建设。

(二)思想观念守旧习俗。调研中，多数贫困户与外界交往不多，而政府扶贫部门大多数停留在送钱送物等短期行为上。个别贫困人口懒惰成性，只等政府救济，不愿意吃苦发展生产，在一定程度上给扶贫带来了一定的困难。

(三)部分项目重复补贴。精准扶贫工作不是一个单位或者一个部门的工作，它涉及农业、民政、水利、道路等多个部门单位，在资金的管理和使用中需要统筹考虑，把钱用在刀刃上。但在实际工作中，不同部门单位都有各自的扶贫项目资金和扶贫项目计划，部分部门单位只关注自己业务范围内的项目计划，与其他不同部门单位之间缺乏有效沟通，导致不同单位同类型的项目存在重复补贴的问题。

(四)扶贫资金凸显不足。要想全面提高贫困户的生活水平，使贫困户彻底脱贫不再返贫，需要在教育、医疗、基础设施、产业发展等多方面进行精准帮扶，每一方面的任务都很艰巨，资金需求量也很大，而仅靠财政项目资金的补贴额度引领带动只能是杯水车薪。财政资金的补贴额度有限，无疑也是精准扶贫过程中的一大难题。

六、几点建议

精准扶贫必须坚持扶真贫、真扶贫的宗旨，不断拓展扶贫的内涵和层次，逐步实现由“大水漫灌”到“精准滴灌”的实质性转变。

(一)确保对象精准，解决好扶持谁的问题。财政项目带动的户数具体有多少贫困户的底数不够清、指向不够准是目前项目存在的突出问题。项目中带动的贫困户要在各地“户有卡、村有册、乡镇有簿、民政有档”的动态数据库中。建议合作社项目社员户数不少于20户，其中贫困户不低于70%；企业项目带动农民户数不少于50户，其中贫困户不低于70%。

(二)确保内容精准，解决好扶什么的问题。千篇一律、万面一孔是扶贫的常见现象，必须因地制宜、因户施策，深入分析贫困村和贫困户的致贫原因，从致贫的“根源”出发，突出抓好农业基础设施建设，集中力量大力实施农业综合开发土地治理项目、产业化科技项目、产业化发展项目、农村人居环境改善项目等扶贫措施，确保项目扶持到最需要扶持的地方。

(三)确保措施精准，解决好怎么扶的问题。紧紧抓住转变方式、典型带动、示范推广、集中力量四个关键，按照“一村一策”的要求，逐村量身定制财政项目扶持，明确项目实施责任人、建设任务、建设标准、实施措施和时间节点，做到号准病脉、开好处方、抓出良药，提高精准扶贫工作的针对性和实效性。

今后赤峰市农发部门将进一步加大精准扶贫脱贫工作新机制、新典型、新途径的探索力度，提高农发项目资金的使用效益，通过新模式激发项目区贫困人口自力更生、自我发展的内生动力，调动项目区贫困群众主动参与脱贫攻坚的积极性，加快项目区贫困人口的脱贫致富步伐，力争在2020年以前让赤峰地区的贫困户早日实现脱贫致富的攻坚任务目标。